En Argentina, desde principios del siglo XX, se conformaron las denominadas villas por medio de procesos no mercantilizados para acceder a la vivienda por parte de pobladores que llegaban a las grandes ciudades. En un principio eran considerados lugares de paso, pero se transformaron en lugares de permanencia (Rodríguez et al., 2018). A partir de los años ochenta, en un contexto de crisis socioeconómica y de neoliberalización de los centros urbanos, amplios sectores sociales fueron expulsados del sistema laboral “formal” y de la posibilidad de acceso a la tierra, viéndose obligados a crear nuevas formas de habitar: los asentamientos informales. A partir de la década del 2000 y hasta la actualidad, se incrementó la cantidad de asentamientos, convirtiéndose en un eje problemático instalado en la agenda urbana estatal, de las ONG y de los organismos internacionales. Así, los movimientos sociales comenzaron a involucrarse en estos debates a través de la participación en entramados estatales, como consecuencia de la “descentralización” de las funciones del Estado, y en la construcción de estrategias comunitarias para el sostén de los sectores populares.

Las formas de intervención estatal y los modos en que se formulan y configuran las políticas públicas se han ido modificando, surgiendo en los últimos años las políticas de integración socio-urbana. En este trabajo se propone analizar el impacto del programa Mi Pieza y su apropiación por parte de las mujeres beneficiarias, a partir de las diversas estrategias habitacionales utilizadas, contribuyendo al abordaje de las políticas públicas habitacionales de integración socio-urbana en las transformaciones territoriales de los barrios populares. Para esto se selecciona el barrio El Caribe de la ciudad de Mar del Plata, entre los años 2021 y 2023, período de implementación del programa. La hipótesis planteada afirma que el diseño del programa Mi Pieza, orientado a la autogestión del hábitat por las mujeres, implica una apertura en su implementación que puede resultar tanto condición de posibilidad para respuestas creativas en algunos casos, como barreras y dificultades en otros, quedando sujeta su efectividad a las capacidades y posibilidades de las redes construidas.

Mi Pieza surge en el año 2021, impulsado por la Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU en adelante) con el objetivo de aportar una asistencia económica para refaccionar, mejorar o ampliar la vivienda. Sus beneficiarias son mujeres1 mayores de 18 años y residentes de barrios populares del Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP en adelante) con certificado de Vivienda Familiar (CVF). Este punto resulta de interés por ser una de las primeras políticas habitacionales destinada únicamente a mujeres, y conformada en el marco de la Ley N° 27.4532 y de los diagnósticos realizados por el RENABAP.

En un primer momento del trabajo, se aborda teóricamente la relación entre las prácticas del hábitat popular y las estrategias habitacionales de reproducción social. En un segundo momento, se identifican los antecedentes de políticas públicas habitacionales indagando en la integración socio urbana como eje central de las nuevas agendas urbanas, centrándose en la caracterización del programa Mi Pieza en particular. En un tercer momento, se describen los aspectos metodológicos principales. En un cuarto momento, se analiza el programa Mi Pieza aplicado en el barrio El Caribe, desarrollando las diversas tipologías de materialización del mismo ejecutadas por las beneficiarias. Por último, se presentan reflexiones finales e interrogantes alrededor del impacto del programa en el barrio analizado —sus alcances y limitaciones— y de las estrategias habitacionales implementadas por las beneficiarias.

Desde hace varias décadas existe en América Latina un extenso debate sobre las prácticas de hacer ciudad desarrolladas por los propios pobladores empobrecidos, siendo ésta una forma característica de nuestras ciudades (Jaramillo, 2012). Herzer y Pírez (1994, en Zapata, 2020) identifican que frente a miradas mercantilizadoras de la ciudad como soporte para la maximización de la ganancia, existen otras lógicas como la de la necesidad, caracterizada por las acciones que llevan adelante sectores que no logran garantizar sus condiciones de reproducción social y la lógica del Estado, cuyas normativas y regulaciones son capaces de intervenir en las otras lógicas.

La urbanización popular es entendida por Pírez (2019) como aquellas prácticas populares que construyen el soporte material para la vida social aglomerada, predominantemente, por fuera de los mecanismos mercantiles y estatales (donde el actor relevante son los propios pobladores) y cuyo resultado es un medio urbano precario, fruto de lo que el autor denomina “proceso de urbanización inversa”. Se trata de procesos en los cuales la población llega antes de que el lugar tenga las condiciones y servicios necesarios para la reproducción social (Pírez, 2019) en territorios degradados ambientalmente, con altos niveles de contaminación, próximos a basurales y en zonas inundables (Clichevsky, 2002). De acuerdo a Cacopardo et al. (2021), los procesos de urbanización popular evidencian un itinerario complejo de “pequeñas acciones en apariencia intrascendentes a una mirada distraída donde los habitantes de barrios populares resuelven el acceso a los servicios mediante diferentes estrategias en una trayectoria de conflictos, tensiones, alianzas y vinculaciones” (Cacopardo et al., 2021, p. 1219). Se trata de procesos interrelacionados donde, a lo largo de distintos momentos, se interactúa de diferentes maneras con el Estado y sus instituciones de forma transversal, funcionando con una temporalidad y agencia específica (Caldeira, 2017). No obstante, las formas de concebir y apropiarse del espacio, la construcción del hábitat y las prácticas de habitarlo, muchas veces, entran en tensión y contradicción frente a las intervenciones estatales posibles (Chanampa, 2019; Rodríguez y Zapata, 2020), ya sea por intervenciones en el espacio urbano o a través de políticas públicas de mejoramiento barrial y/o habitacionales.

En el ámbito latinoamericano, el concepto de Producción Social del Hábitat ha sido muy difundido en las últimas décadas gracias a asociaciones civiles y conferencias internacionales vinculadas a la temática del hábitat. Sin embargo sus antecedentes datan de la década del setenta (Zapata y Díaz Parra, 2020). Enrique Ortíz, iniciador en la temática, define este concepto como aquellos procesos generadores de espacios habitables —a escala urbana o de vivienda— “que se realizan bajo el control de autoproductores y otros agentes sociales que operan sin fines de lucro” (Ortíz Flores, 2012, p. 73). De acuerdo a Rodríguez et al. (2007), se trata de modalidades concebidas de manera planificada cuya promoción, dirección y control es iniciada por actores distintos a las unidades domésticas. Cuando la iniciativa, control y construcción es llevado adelante por los propios usuarios, se trata de procesos de autoproducción y autoconstrucción del hábitat (Rodríguez et al., 2007). Entre el amplio abanico de políticas habitacionales se podrían dividir las de producción directa y las que promueven la autoconstrucción con apoyo técnico o económico (Guevara, 2011). El autor señala que hay quienes consideran a las políticas que promueven la autoconstrucción como una forma de reducir costos y sobreexplotar la fuerza de trabajo, al mismo tiempo que otros las entienden como un modo de fomento de la autodeterminación y valorización de procesos existentes.

Para la resolución de demandas habitacionales en contextos de urbanizaciones populares, donde muchas veces los dispositivos del Estado o las ofertas del mercado no aportan soluciones suficientes, se despliegan una serie de estrategias que llevan adelante individuos y familias movilizando recursos, en gran medida vinculados a las redes sociales a las que pertenecen los integrantes del hogar, sobre todo quienes ejercen su jefatura (Di Virgilio, 2015). De acuerdo con la autora, las redes familiares y de vecindad desempeñan un papel crucial al proporcionar información esencial sobre la disponibilidad de terrenos para ocupar, adquirir o alquilar; programas de financiamiento; y en los procedimientos de autoconstrucción de viviendas. También destaca que los vínculos familiares intervienen en estrategias de “corresidencialidad” o de “compartir lote” para el inicio de procesos de autoconstrucción.

Entendiendo a las políticas públicas como expresiones de entramados entre diversos actores, el gobierno posee un papel muy importante debido a que emplea recursos del Estado para poder reproducir las relaciones sociales y de poder (Rodríguez, 2010). En este sentido, cumple un rol fundamental y, ya sea por acción u omisión (Oszlak y O’Donnell, 1995), teniendo gran incidencia en las personas, actividades y recursos de las ciudades.

Las políticas públicas de intervención habitacional se remontan al siglo XX y se relacionan con los problemas existentes en torno a la pobreza urbana y la incorporación de temáticas vinculadas a la vivienda en la agenda pública. Dentro de las formas de respuesta estatal a las problemáticas habitacionales, en Argentina se pueden identificar tres grandes paradigmas de intervención (Guevara et al., 2018) en los últimos sesenta años: de erradicación, de regularización y de integración socio-urbana.

El paradigma de erradicación surgió a principios del siglo XX, con carácter tecnicista, cuantitativo y urbanista, frente a las ocupaciones de viviendas, tierras y creaciones de barrios y conventillos en las grandes ciudades. La solución consistía en la construcción masiva de conjuntos habitacionales y viviendas sociales en los márgenes de la ciudad, conocidas como “llave en mano”. Esta lógica se enfocaba en la materialización de la vivienda sobre suelo urbano desvalorizado, mediante un modo de producción mercantil dominante donde las viviendas eran concebidas por el Estado, construidas por empresas privadas y entregadas a los habitantes, sin que incidieran en este proceso (Zapata, 2016).

Las políticas de regularización de asentamientos informales en los años ochenta, con la recuperación de la democracia, estuvieron enfocadas en generar condiciones de habitabilidad para esta población por medio de regulación dominial. Luego, desde los años noventa, en el marco de un proceso de descentralización administrativa (Ferraudi Curto, 2013), estuvieron vinculadas a mejoramiento de barrios y accesibilidad a servicios básicos. Esta época se caracterizó por la coexistencia de programas “híbridos” (Bettatis, 2009), promoviendo tanto políticas “tradicionales” vinculadas a construir nuevas viviendas, como políticas que impacten cualitativamente en viviendas existentes que cuenten con déficits materiales, de servicios y/o saneamiento (Marcos et al., 2018), como el Programa Federal de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) y el Programa Federal de Mejoramiento de Vivienda “Mejor Vivir”. Así, con la intervención del sector privado en las políticas territoriales de privatización y desregulación del ordenamiento urbano y la incorporación de la participación ciudadana y de organizaciones de base como nueva dinámica de integración en las políticas sociales, surgió un entramado multiactoral no estatal en la conformación de programas sociales, articulando las problemáticas cotidianas y urgentes del territorio con la agenda pública (Rofman et al., 2010).

Por último, las políticas de integración socio urbana surgen en la última década, buscando vincular la regulación dominial y urbanística con los procesos de organización social, comunitaria y el desarrollo económico. Buscan la integración tanto social como residencial, intentando generar las condiciones físicas necesarias para garantizar un acceso igualitario a las ciudades desde un mejoramiento integral, considerando cuestiones jurídicas, ambientales, de infraestructura, equipamiento, participación ciudadana, fortalecimiento comunitario, capacitaciones y ofertas de empleo para los trabajadores de los barrios. Además se agrega un componente subjetivo y simbólico en torno a esta pretendida integración, asociado a fomentar el sentido de pertenencia y los lazos sociales existentes en los barrios populares con el resto de la ciudad (Guevara et al., 2018) y a los significados que los sujetos le otorgan a estar y sentirse integrados dentro de la ciudad en la que viven, cuestiones que históricamente estuvieron relegadas en las políticas públicas.

El trabajo es abordado desde la perspectiva de los estudios urbanos, con el fin de articular problemáticas que atraviesan a las políticas públicas y el territorio. Se propone analizar el impacto del programa Mi Pieza y su apropiación por parte de las mujeres beneficiarias. La elección del programa Mi Pieza se debe a su gran alcance a nivel nacional y provincial, y por ser una de las primeras políticas públicas habitacionales destinada a mujeres de barrios populares, constituyendo una novedad en su ejecución.

Los resultados aquí expuestos forman parte de una investigación en curso que incluye otros dos barrios populares de la ciudad de Mar del Plata. Se enmarca en la participación en el territorio de una de las autoras como becaria en el grupo de investigación CyTHaP de la ciudad de Mar del Plata (FAUD, UNMdP), que tiene trabajo articulado con la ONG local Soporte.

La estrategia metodológica consiste en un análisis cualitativo, combinando fuentes secundarias y primarias. Las fuentes secundarias seleccionadas corresponden a las bases de datos del RENABAP y el listado de inscriptas en los sorteos de Mi Pieza, ambas de acceso abierto y disponibles en la página web del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Como fuentes de datos primarias, se realizaron entrevistas de tipo semiestructuradas y presenciales a cinco mujeres beneficiarias6 del programa en el barrio El Caribe entre los años 2021 y 2023. Este recorte temporal corresponde al período de implementación del programa Mi Pieza e incluye los siete sorteos al momento realizados. También se realizaron registros por observación directa con seguimientos de obra en distintas etapas. La articulación entre el grupo de investigación y la ONG antes mencionada permitieron tanto el acceso a territorio como el conocimiento de las primeras vecinas sorteadas por el programa en el barrio.

De acuerdo con las tendencias de políticas públicas habitacionales identificadas, el programa Mi Pieza comprende ciertas novedades en términos de orientación e implementación, como el reconocimiento de las mujeres en la gestión del hábitat, sus capacidades de cálculo y de construcción de estrategias. El programa ha sido muy bien recibido y se ha dado una reapropiación del mismo por parte de las beneficiarias según las diferentes necesidades que el contexto establece. Esto se debe a que se desarrollaron prácticas y acciones en materia del hábitat más allá de los objetivos planteados por el programa (mejoramiento, refacción o ampliación), constituyendo respuestas creativas según las capacidades y necesidades de las familias (inicio de viviendas progresivas).

Respecto al impacto pretendido en el déficit habitacional cualitativo de las viviendas, el mismo se cumple parcialmente debido a que los fondos otorgados resultan acotados para las expectativas que promueve un programa de esta índole, y los mismos debieron complementarse con ahorros familiares, préstamos monetarios u otros subsidios. Además, sin estar previsto, su implementación contribuyó al acceso a la vivienda, en los casos de inicio de vivienda progresiva, incidiendo en la problemática cuantitativa del hábitat popular. El programa resulta entonces un puntapié para movilizar recursos en pos de mejorar las condiciones de la vivienda. Sin embargo, considerando la autoconstrucción progresiva del hábitat popular, podría pensarse subsidios complementarios a Mi Pieza que acompañen el proceso de mejora paso a paso.

En relación con las estrategias habitacionales vinculadas a la implementación del programa, la autoconstrucción es la respuesta principal a la gestión de recursos estatales, y las propuestas de mejoramiento, ampliación o construcción dependen, en muchos casos, de los conocimientos y saberes populares del núcleo cercano, principalmente familiar. Conforme a esto, las redes comunitarias, la articulación entre organizaciones sociales y los actores estatales en el barrio también impactan positivamente al ser facilitadores de información previa y durante su implementación, y posibilidad de mano de obra, a pesar de no estar contemplados en el diseño de esta política.

En términos más generales, las cuestiones ambientales y los aspectos simbólicos procurados dentro de la integración socio urbana quedan relegados frente a la problemática tecnicista y material de construcción y mejoramiento de viviendas, manteniéndose las inadecuadas condiciones en materia de contaminación, inundaciones, gestión de residuos y percepciones de los habitantes del barrio en relación con los lazos creados con el resto de la ciudad. En cuanto al acceso a servicios básicos de infraestructura, estos resultan ineficientes, sin existir la posibilidad de articulación con los entes estatales o privados proveedores de estos servicios para sortear estos obstáculos. No obstante, se evidencia que, en simultáneo a la ejecución de este programa, se desarrollan otros proyectos y programas de la SISU que abordan dimensiones urbanas que no son tenidas en cuenta por el Programa Mi Pieza. Al ser una política que surge desde el Ministerio de Desarrollo Social, desvinculado del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat —con el objetivo de trabajar por “el derecho a la vivienda digna en todo el país”—, se traduce en el territorio como una respuesta asistencialista, y no integral en materia del hábitat popular.

Otro aspecto para resaltar es la incorporación del género a políticas habitacionales, reconociendo a las mujeres cis y trans como sujetas de derechos. Resulta un punto de partida para el debate sobre estas problemáticas, habiendo sido históricamente invisibilizadas en la formulación de las mismas. A su vez, es pertinente revisar si el hecho de constituirse como beneficiarias asegura la redistribución de poder hacia el interior del hogar, ya que, a pesar de reforzar el rol como gestoras de recursos en el hábitat, se visibiliza una división sexual de funciones, en donde la participación masculina se involucra principalmente durante la construcción o intervención de la vivienda, y no en la gestión de los recursos. En este sentido, si bien se valora positivamente que el programa se encuentre destinado a mujeres, se considera que el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas no consiste solamente en reconocer su existencia, sino que deberían atenderse aspectos diferenciales en términos de empoderamiento y autonomías económicas, políticas y físicas, principalmente en caso de vecinas de barrios populares. En esta oportunidad, la desvinculación con el Ministerio de Mujeres, Géneros y Diversidad da cuenta de una resolución lineal, es decir que es orientada hacia las mujeres y disidencias, sin la profundización necesaria para generar herramientas que aborden las desigualdades y la violencia de género desde una perspectiva de género interseccional. Queda pendiente el interrogante sobre el alcance a mujeres travestis/trans, y cómo han sido sus experiencias en los barrios populares en relación con el programa. Además, se plantea otra pregunta sobre qué estrategias generan las mujeres para llevar adelante la gestión de recursos para la construcción material de la vivienda en simultáneo con las tareas de cuidado que generalmente son asumidas por ellas, y de qué manera se debería incorporar de forma integral esta problemática en las políticas públicas.

A modo de conclusión, el programa resulta una estrategia paliativa frente a las condiciones en que se encuentran las viviendas del hábitat popular, sosteniendo las condiciones de vulnerabilidad en términos dominiales y de acceso a los servicios e infraestructura. La desarticulación con otros ministerios da cuenta de una resolución limitada, sin mayor profundización en la problemática real que acontece la propuesta, tanto en términos presupuestarios, como en una perspectiva integral de la producción del hábitat. Por último, queda inconcluso el interrogante sobre la relación entre las prácticas populares y el diseño y ejecución de las políticas habitacionales, y en particular si Mi Pieza resultó efectivamente un programa creado o inspirado “desde abajo”. No obstante, se destaca que, a partir de su lanzamiento, rápidamente pasó a formar parte importante de itinerarios de mejora paso a paso, siendo hoy un mecanismo instalado en los barrios populares como estrategia habitacional posible en procesos de urbanización popular.