El ritmo y la magnitud de la urbanización actual en Latinoamérica plantea diversos desafíos, entre ellos el de satisfacer la creciente demanda de suelo y vivienda. Las desigualdades preexistentes, la desregulación del mercado inmobiliario y el gran déficit habitacional contribuyen a la toma organizada de tierras vacantes. La tierra vacante es aquella porción de suelo que permanece no utilizado o subutilizado, desocupado o con alguna edificación abandonada que se encuentra localizada dentro de los límites urbanos o del área urbanizable, de propiedad privada o fiscal (Clichevsky, 2007). Los procesos de toma de tierra vacante son llevados adelante por sectores de la población con escasos recursos económicos, con dificultades para acceder a la tierra y a la vivienda por las vías formales del mercado (Rodríguez Tarducci, 2020). Esta modalidad se constituye en la actualidad como una de las alternativas utilizadas para acceder al suelo urbano por parte de los sectores de bajos ingresos. En muchos casos, estas tomas de tierra se consolidan como barrios populares1. Frente a esta problemática, el Estado —en sus distintos niveles— impulsa políticas de mejoramiento, regularización y urbanización, en donde es posible reconocer un entramado de relaciones y lógicas multi-actorales que, de diversas maneras, se articulan en su implementación y se expresan en sus resultados.

En el partido de La Plata existen 162 barrios populares (Registro Nacional de Barrios Populares [ReNaBaP], 2018) y se han registrado en el año 2020 alrededor de cincuenta tomas de tierra. Estas tomas tienen distintos desenlaces, entre los que se puede mencionar: el desalojo, la relocalización, la conformación de un barrio popular, entre otros. Una de las tomas que tuvo lugar en ese año fue la denominada “megatoma” localizada en la localidad de Los Hornos, una de las más grandes del país.

A partir de esto, surgen distintos interrogantes, a saber: ¿Cómo lleva adelante el Estado la gestión urbana en relación con los proyectos sobre tierras vacantes, tomas de tierra, políticas de mejoramiento y urbanización de barrios populares? ¿Qué tensiones y conflictos existen en torno a esta problemática entre los diferentes actores estatales que allí articulan? ¿Qué alcances y limitaciones se identifican en la implementación de proyectos de gestión urbana? ¿Qué desafíos emergen a partir de esta experiencia en pos de contribuir a nuevas estrategias de acción?

En este marco, el objetivo del presente trabajo consiste en analizar el proceso de la toma de una tierra vacante localizada en el partido de La Plata, y el camino hacia la urbanización/regularización a partir de la intervención del Estado. Este caso resulta significativo ya que se trata de una tierra de dominio fiscal (perteneciente al Estado nacional) que se constituye como una de las más grandes del partido, en donde previamente existían varios proyectos para utilizarla que nunca se llevaron a cabo. Luego de la toma en el año 2020 se generaron tensiones no solo entre quienes organizaron la ocupación de los terrenos y el Estado, sino también dentro de este último, en particular entre los niveles municipal y provincial, debido a las diferencias en las formas de accionar frente a la situación. De este modo, se pretende identificar cómo dicho proceso interpela el accionar del Estado en relación con la gestión urbana, a partir del análisis de las tensiones y desarticulación que se generan al interior del propio Estado.

La metodología utilizada consiste en el análisis temporal del proceso desde el momento en que el predio tenía un uso por parte del Club de Planeadores, su posterior desafectación y constitución como una tierra vacante (con proyectos propuestos desde el municipio para activar su uso), pasando por la organización de la toma hasta la consolidación del asentamiento, y el actual proceso de urbanización llevado a cabo por parte del Estado. Para tal fin, se realizaron entrevistas a informantes clave pertenecientes a distintos organismos del Estado intervinientes, el análisis documental de los medios de comunicación que siguieron el caso desde el inicio de la toma, y la foto lectura de imágenes satelitales.

El trabajo se estructura en tres partes; la primera aborda desde el marco teórico los conceptos y cuestiones generales necesarias para comprender la problemática, y su articulación con la metodología utilizada. La segunda se concentra en el caso de estudio propiamente dicho. Por último, se busca reflexionar acerca de estrategias de acción e intervención estatal en pos de una integración socio urbana de los barrios populares.

La tierra urbana se configura como un recurso estratégico en las ciudades y un espacio de disputa entre los actores que intervienen en los procesos urbanos. Debido a ello, resulta importante reconocer su papel como uno de los principales recursos necesarios para la existencia de las urbes y el desarrollo de la vida urbana (Baer, 2011).

Para el caso de las ciudades latinoamericanas, es posible observar que comparten ciertos rasgos distintivos en su estructura y morfología, producto de su sistema de acumulación capitalista periférico que se reflejan en el territorio (Jaramillo, 1999; Pradilla Cobos, 2014). Entre ellos, se puede mencionar el hecho de la existencia de un mercado “informal” con un gran peso cuantitativo, un crecimiento poblacional acelerado con un lento crecimiento económico, un nivel elevado de desempleo y bajos salarios (Jaramillo, 1999). Es el régimen de bajos salarios uno de los factores que produce la exclusión de gran parte de la población ante la demanda de bienes y servicios producidos de manera capitalista, como es el caso del suelo bien ubicado y servido.

En este contexto, las posibilidades de acceder al suelo urbano y a la vivienda a través del mercado formal se encuentran cada vez más reducidas para amplios sectores de la población, entre otros aspectos por las condiciones de mercado de suelo desregulado donde los altos precios de la tierra urbana continúan en alza y tienden a distanciarse cada vez más de los ingresos de la mayoría de los habitantes. Esto se expresa en el aumento de tomas de tierra y en la producción y reproducción de asentamientos, barrios y ocupaciones informales del espacio urbano.

En Argentina, el déficit habitacional constituye una problemática histórica que se vio intensificada desde el comienzo de la pandemia por COVID-19 a inicios del año 2020como consecuencia de las medidas sanitarias como el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) que tuvieron efectos adversos en el desarrollo de la vida económica del país. A pesar de estrategias de emergencia implementadas por el Estado nacional para afrontar la situación —implementación de subsidios a personas y empresas, repartición de bolsones de alimentos, prohibición de despidos y desalojos y corte de servicios públicos (Fitz Patrick y Crucianelli, 2020)—, las dificultades para los sectores más empobrecidos se acrecentaron, reflejándose en una caída del 21,6% del empleo entre 2019 y 2020 (García Balus, 2021) en materia habitacional, las problemáticas no solo se profundizaron, sino que se tornaron más complejas, particularmente en relación con la dificultad de acceso a la vivienda, el aumento de las condiciones habitacionales precarias y la calidad deficiente o inexistencia de los servicios en los barrios populares.

De este modo, la problemática del acceso al suelo representa un elemento de desigualdad en el ejercicio del derecho a la ciudad, en donde la toma de tierras constituye una de las estrategias predominantes a través de la cual los sectores más vulnerables resuelven de manera autónoma sus urgencias habitacionales (Nardin, 2018). En particular las tierras vacantes de dominio fiscal se configuran como las principales factibles de ser tomadas. Al mismo tiempo, cabe destacar la importancia de estos espacios en las ciudades, pudiendo ser entendidos como “espacios de oportunidad” en donde resulta posible llevar a cabo proyectos de escala local y/o regional —dependiendo de las características de la tierra— que podrían contribuir a un desarrollo más sostenible de las ciudades.

La toma de tierras puede tener distintos desenlaces como el desalojo o la conformación de barrios, que en la literatura suelen denominarse urbanizaciones informales, asentamientos precarios o barrios populares, indistintamente. En este trabajo utilizamos el concepto de urbanización informal haciendo referencia a todo tipo de asentamiento cuyas formas de ocupación del suelo no se ajustan a las normas urbanísticamente establecidas, ni a parámetros ambientales y cuyas características físicas del entorno revisten cierto grado de precariedad. En este sentido, la informalidad urbana puede darse tanto en las formas de acceso al suelo en su proceso mercantil, así como en los modos de ocupación del territorio, generalmente sobre áreas degradadas, frágiles ambientalmente y no aptas para el asentamiento humano.

En Argentina, 1.382.000 personas viven en condiciones de hacinamiento y precariedad (Instituto Nacional de Estadística y Censos [INDEC], 2020). Las tipologías de urbanización informal más extendidas son las villas y los asentamientos informales (Cravino, 2007), éstos últimos generalmente son los que surgen de manera organizada partiendo de la toma de tierra vacante. La organización incluye apertura de calles y loteos imitando el trazado urbano existente con el objetivo de lograr una rápida regularización (Rodríguez Tarducci, 2020).

La aparición de estas formas alternativas de resolución de las necesidades habitacionales se da cuando el mercado inmobiliario se encuentra escasamente regulado, o el poder público crea dispositivos normativos-institucionales orientados a planificar las ciudades en función de los intereses de los sectores rentistas (Del Río y Gonzales, 2018). La localización de las tomas y su evidente concentración no se explica solamente por las políticas de los gobiernos locales y las asignaciones de recursos nacionales o provinciales que operaron sobre el territorio en la oferta de espacios habitables para los sectores populares, así como tampoco por las estrategias del mercado inmobiliario formal (Dombroski, 2021).

En este sentido, la construcción de estos barrios está lejos de ser un proceso lineal en donde el Estado define políticas concretas y actúan en consecuencia, mientras, las clases populares son grupos de familias que se instalan de manera espontánea u organizada en las áreas vacantes. El análisis exige considerar las vinculaciones complejas entre múltiples actores que actúan a diferentes escalas y en dinámicas territoriales con lógicas propias, que obligan a redefinir constantemente en el proceso, sus estrategias y posiciones. De este modo, la resolución de “los problemas urbanos requiere de la definición de recursos e instrumentos de gestión que permitan pasar a un urbanismo centrado en la cohesión social y fuertemente operativa” (Dombroski, 2021).

Frente a esta problemática, desde el Estado se han llevado adelante estrategias a través de la implementación de políticas urbanas, entendidas como el conjunto de tomas de posición estatal que por acción u omisión inciden en el patrón de estructuración urbana y en las condiciones de vida u organización social (Del Río et al., 2014). El Estado es uno de los actores fundamentales en la organización social del espacio urbano, en tanto interviene en la construcción de la ciudad ya sea por acción u omisión; ambos casos, en última instancia, constituyen una forma de hacer política (Canestraro, 2004).Con respecto a las políticas de intervención, se detectan dos alternativas: la búsqueda de soluciones para los sectores vulnerables, con políticas de urbanización a partir de principios de integración social y espacial, participación, regularización urbana y dominial, como así también políticas que derivan en desalojos en pos de proteger la propiedad privada. En relación con la omisión, suele ser una práctica común en estos procesos, dando lugar a lo que algunos autores llaman Producción Social del Hábitat (Di Virgilio, 2021). Estas políticas se ponen en tensión durante la implementación y gestión en cada territorio, es decir, la política se define en relación con los actores que allí intervienen e inciden en la configuración del hábitat.

En este marco, la gestión urbana es entendida como el conjunto de procesos dirigidos a operar sobre la ciudad a partir de una articulación de recursos (humanos, financieros, organizacionales, políticos y naturales) para hacer frente a la producción, funcionamiento y mantenimiento de la ciudad con el fin de satisfacer las necesidades de consumo, individuales y colectivos, de los distintos sectores de la población. Asimismo, “en la gestión urbana se considera fundamental la comprensión de las relaciones sociales, económicas y políticas entre los diferentes actores que intervienen en la construcción y en el funcionamiento de la ciudad” (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 1995).

En relación con la autonomía para la gestión urbana, el papel de los gobiernos provinciales y nacionales en América Latina en materia de gestión del desarrollo urbano es cada vez más decreciente, en contraposición a los gobiernos locales. En Argentina, la descentralización que se implementó desde mediados de la década del ochenta en la que la gran mayoría de los casos ha resultado ser puramente formal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2002). De este modo, en el contexto de retracción, reforma del Estado y ampliación del mercado, se propicia una nueva gestión local —entendida como proceso político y técnico—, donde el municipio aparece como espacio de reconstitución de la política. Asimismo, se impulsa, a través del diseño e implementación de planes estratégicos, una gestión urbana que apunte a la concertación público-privada al reforzamiento de las instituciones y a la participación comunitaria (Canestraro, 2004).

Sin embargo, la “autonomía” municipal, en la práctica, ha significado la desconcentración de funciones y responsabilidades sin transferencias de capacidades ni recursos. La ausencia de ingresos genuinos suficientes y de capacidades de gestión genera, en los municipios, una fuerte dependencia política, instrumental, económica y financiera. En consecuencia, el ejercicio efectivo del poder a nivel local, la toma de decisiones y la definición de prioridades, suelen estar sujetas a los condicionamientos y a las modalidades de acción de los gobiernos provinciales, de la financiación externa y/o de agentes privados con capacidad de inversión que suelen “reemplazar” la acción del Estado (Reese, 2006). De este modo, a pesar de que se supone que el mayor poder en relación con la gestión de las ciudades se encuentra en los gobiernos locales, la provincia tiene un rol importante ya que en muchos casos suele ser necesaria su convalidación2. Asimismo, las diversas políticas implementadas en este contexto, lejos de constituirse en verdaderas respuestas, que aseguren el cumplimiento de derechos políticos y sociales básicos, no hacen sino reproducir desde el propio Estado prácticas irregulares y que acentúan la situación de informalidad respecto de la tenencia de la tierra y las deterioradas condiciones de vida de la población más pobre (Canestraro, 2004).

Se destacan los aportes de Relli Ugartamendía (2018) quien, en relación a la intervención estatal, estableció una clasificación que puede ayudar a comprender los múltiples roles que este sector ha ocupado: Estado vendedor, Estado mediador y Estado escriturador de viviendas sociales.

Para la adecuada gestión urbana por parte del Estado, es necesario poner el acento en el despliegue de redes e interacciones entre los múltiples actores involucrados en el territorio con sus distintas lógicas de actuación. Estos aspectos resaltan una nueva concepción de política urbana centrada en fortalecer los elementos de proximidad y de participación de los actores implicados, en un marco no exento de tensiones y conflictos (Carmona, 2014). Se distingue la importancia tanto de las competencias de los distintos niveles del Estado, como de la existencia de la legislación, haciendo hincapié en la importancia de la “acción” estatal, en pos de generar procesos de transformación positiva para las ciudades. La acción pública se encuentra en relación con la implementación de las políticas públicas por parte del Estado. De este modo, puede contribuir al cambio social, a la resolución de conflictos, a los ajustes entre diferentes grupos e intereses; y se dirige igualmente a repartir recursos, a crear o compensar desigualdades (Lascoumes y Le Gales, 2014).

La metodología adoptada en este trabajo considera al territorio como un sistema complejo, en el que interactúan diversos actores, muchas veces con intereses contrapuestos. El recorte espacial para analizar la problemática toma como caso de estudio una tierra vacante fiscal localizada a la periferia sur de la partido de La Plata. La misma constituye un caso emblemático (por tratarse de uno de los procesos de toma más grandes del país), donde se puede analizar el proceso de vacancia, toma, ocupación de la tierra y proyecto. El recorte temporal incluye el período en el que se desarrolló la toma, desde el mes de febrero del año 2020 a la actualidad.

Entre las distintas herramientas y técnicas aplicadas para la recolección de datos y análisis de la información se realizaron entrevistas a informantes clave, con el objetivo de conocer la visión de los actores estatales que intervienen en el proceso, identificando conflictos que surgen y que repercuten en el territorio. Asimismo, se busca identificar qué intervenciones por parte de los distintos niveles del Estado se tuvieron o se tienen en cuenta como destino de la tierra en cuestión, cuales se han llevado a cabo y cuales forman parte de la agenda.

Se realizaron cuatro entrevistas, a actores involucrados en la problemática: (1) coordinadora del Plan Estratégico La Plata 2030 entre los años 2015 y 2018; (2) integrante de la Subsecretaría de Hábitat de la Provincia de Buenos Aires (organismo encargado de llevar a cabo el proyecto de urbanización del predio); (3) secretaría de Planeamiento del Municipio; y (4) integrante de la Subsecretaría de Tierras municipal.

Entre las fuentes utilizadas en relación con el análisis documental, se pueden mencionar notas periodísticas, televisivas y radiales que han seguido el caso desde sus comienzos. Es en estos espacios donde se encuentran testimonios de quienes han participado de la toma, así como también notas periodísticas realizadas al intendente del municipio y otros actores intervinientes. Por último, en cuanto al análisis territorial de la ocupación, el trabajo se respalda en la foto lectura de imágenes satelitales que dan cuenta del proceso de ocupación de la tierra.

En el partido de La Plata, las posibilidades de acceso al suelo urbano bajo normas legales para amplios sectores están gravemente restringidas. El crecimiento de la informalidad urbana comenzó un crecimiento sin cese a partir de la década de 1990, y conforme el proceso de urbanización popular avanzaba, se deterioraron las condiciones de emplazamiento de los asentamientos en términos urbanos y ambientales (Del Río y Gonzales, 2018). Según datos del Registro Público Nacional de Barrio Populares el municipio de La Plata se encuentra entre los primeros del país en cuanto a cantidad de Barrios Populares con 162. Aproximadamente 200.000 personas habitan en tierras que han sido inicialmente tomadas localizadas, muchas veces, sobre áreas con riesgo ambiental (González, 2014). A su vez, existe gran cantidad de tierra vacante susceptible de ser ocupada o urbanizada, ya que la misma representa el 18% del área urbanizable del Partido (Cortizo, 2019), ver Figura 1.

Por otro lado, entre los años 2004 y 2015 se registraron 149 denuncias por diversos intentos de tomas de tierra (Cortizo, 2020). El 45% de estos procesos terminó en desalojos, hay un 35.6% de los casos de los que no se tiene información concreta de sus desenlaces, un 16.7% se quedó con las tierras ocupadas y en el 2.7% los vecinos fueron relocalizados (Di Croce Garay, 2019). Con lo antedicho, se puede observar de manera creciente la dificultad o imposibilidad de amplios sectores para poder acceder al mercado de tierras “formal”, y su respuesta ante la urgencia habitacional.

En particular el año 2020 se vio marcado por la pandemia de COVID-19, en coincidencia con esto se registraron 50 intentos de tomas de tierras en el partido de La Plata (Maldonado, 2021) que tuvieron diversos desenlaces. Estas situaciones ponen de manifiesto que la toma organizada de tierras vacantes se ha constituido como una de las alternativas más utilizadas para acceder al suelo urbano en las periferias platenses por parte de los sectores de menores recursos ante la emergencia habitacional.

Uno de los casos registrados en ese periodo es el que llevó a cabo en la localidad de Los Hornos, en donde alrededor de 2500 familias tomaron en forma organizada terrenos fiscales al inicio de la pandemia, convirtiéndose este en un caso emblemático, no solo por su magnitud sino también por la compleja red de actores y procesos que se dieron en torno al mismo.

La tierra en cuestión posee 160 hectáreas y se localiza en la periferia sur de la ciudad de La Plata, entre las calles 76 a 83 y 143 a 153, en la localidad de Los Hornos, lindante a Altos de San Lorenzo, dos de las delegaciones platenses donde se observa el mayor déficit habitacional y la mayor proliferación de tomas de tierras en las últimas dos décadas (Rodríguez Tarducci, 2020).

El predio está conformado por tres parcelas contiguas ubicadas en un área con una buena dotación de servicios en las cercanías al casco urbano platense. Desde el punto de vista hidráulico, el predio se encuentra sobre una divisoria de cuenca, correspondiente a los arroyos Regimiento (hacia el este) y Maldonado (hacia el oeste), situándose sobre la cuenca alta de ambos.

Los terrenos pertenecen al Estado Nacional (bajo la órbita de la Agencia de Administración de Bienes del Estado, AABE), y de acuerdo con el Código de Ordenamiento Urbano vigente en el Partido (Ordenanza N° 10.703), se encuentra en Zona de Esparcimiento “EZE”, la cual restringe a otros usos por las particularidades de la actividad aeronáutica.

El proceso es analizado de forma temporal, a partir del reconocimiento de 4 etapas diferenciadas: (1) la tierra utilizada por el Club de Planeadores; (2) la tierra vacante fiscal y el proyecto del municipio; (3) la toma de la tierra y el proceso de consolidación del barrio popular en el contexto de la pandemia; y (4) el proyecto de urbanización y las tensiones y conflictos en la gestión estatal.

En el presente trabajo se realizó un análisis del accionar del Estado en torno a la toma de tierra más grande del país que tuvo lugar en la localidad de Los Hornos a inicios del año 2020. El análisis de la complejidad del proceso —tanto por su magnitud, diversidad de los sectores que lo componen, y su carácter reciente— puso de manifiesto diversas cuestiones. Por un lado, la escasa capacidad de gestión urbana estatal se verifica principalmente en dos aspectos: en relación con los proyectos que existían para la tierra cuando esta se encontraba vacante, que nunca llegaron a concretarse, y en la respuesta estatal al conflicto de la toma. A pesar de existir un proyecto de urbanización y de tratarse de un terreno del propio Estado, no se consigue llevarse a cabo principalmente por la desarticulación y los conflictos entre provincia y municipio.

Por otro lado, evidencia la importancia de que existan acuerdos entre los distintos niveles estatales, en relación con la aplicación de políticas e instrumentos que contribuyan a la resolución de problemáticas qué aquejan de forma sistémica al partido de La Plata, como el déficit habitacional, la dificultad acceso al suelo y el aumento de la informalidad urbana (Alessio et al., 2023; Cortizo, 2019; Frediani, 2010; Rodríguez Tarducci, 2020).

Resulta importante entender a la tierra urbana en general y la vacante en particular como un recurso estratégico y como espacios de oportunidad para la implementación de políticas públicas a partir de la acción estatal. Sin embargo, esta acción debe estar en relación no solo a una adecuada gestión del suelo, sino a gestionar las tensiones y conflictos que se producen entre los distintos actores involucrados en procesos tan complejos como el que se ha presentado en este trabajo. De este modo, la gestión integral del territorio junto con la articulación entre los distintos niveles del Estado es el camino para garantizar el futuro de nuestras ciudades y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.