A mediados de la década de los 90, la ola de privatizaciones, endeudamiento y desmembramiento del aparato estatal argentino agudizó la situación social de millones de ciudadanos. Las organizaciones de trabajadores desocupados y organizaciones piqueteras, nacidas de los procesos de protesta y movilización por la situación social y económica, combinaron altos niveles de movilización con intervención social en los barrios y se convirtieron en el foco de la demanda de trabajo bajo la consigna de trabajo digno. Esta demanda, desafío principal para la salida de la crisis, fue traducida e instrumentada por el Estado sin tener en cuenta aquellas dimensiones de la “definición autónoma”1 que excedían a la comprensión del propio Estado sobre la problemática.

Desde el 2003, la reestructuración del Estado tendió a incorporar esa resistencia piquetera a su lógica integrando algunos aspectos de su demanda en programas de políticas públicas, cediendo algunas conquistas para las organizaciones, pero descartando sus demandas más transformadoras (Dinerstein, 2013). La inclusión en la agenda política se tradujo en la promoción del cooperativismo y la economía social, en particular, de las denominadas “cooperativas de trabajo” construyendo, así, una herramienta para organizar la salida de la crisis con el objetivo político de generar inclusión social y recuperación económica para esa parte de la población. La principal forma que tomó esta iniciativa fue a través de planes, programas y proyectos destinados a la generación de infraestructura en barrios populares, al mantenimiento de espacios públicos y a la construcción de equipamientos comunitarios a lo largo de todo el país.

El objetivo de este trabajo es contribuir con insumos empíricos y teóricos para renovar reflexiones sobre la gestión asociativa de acceso a redes de agua a partir del análisis de políticas públicas y del activismo de actores sociales en territorios específicos. En este sentido, las reflexiones que se proponen están vinculadas con los debates vigentes de las últimas décadas sobre gobernabilidad local y urbanización popular, desde posturas que interpelan las formas de gestión pública dominantes con una perspectiva interactoral, multisectorial y participativa (Gargantini, 2012).

Se analizarán las estrategias de gestión de acceso al agua en la ciudad de Mar del Plata con eje central en la implementación del Programa Plan Agua Más Trabajo (A+T) en el período 2008-2015, desarrollando consideraciones previas para entender la factibilidad de la producción de redes de agua en contextos de urbanización popular a través de grupos asociativos de trabajo.

A partir del análisis del Programa y del recorrido de su implementación en distintos barrios populares, se buscará responder a las siguientes preguntas: ¿en qué medida el activismo político de los actores barriales influyó en la ejecución de la obra? Y en términos de procesos asociativos, ¿qué complejidades significó la conformación de cooperativas y qué desafíos presentan?

La hipótesis principal sostiene que la producción de redes de agua en contextos de urbanización popular, a través de grupos asociativos vinculados a actores barriales, tiene dos potencialidades: como solución posible para el acceso a un servicio fundamental y como estructurador de procesos organizativos para nuevas conquistas barriales. Así, el estudio de estas experiencias aporta insumos en dos órdenes: a la conceptualización de las dimensiones de la urbanización popular; y al diseño de políticas públicas de acceso a infraestructura en contextos de urbanización popular que incorporen en sus esferas de gestión los saberes locales valorizando las trayectorias de los actores de cada territorio.

La estructura del trabajo se desarrolla en 4 apartados: en primer lugar el estado del debate y el marco teórico; en segundo lugar la presentación de los materiales y métodos; en tercer lugar el desarrollo y, en cuarto lugar, la conclusión.

Las investigaciones que contribuyen a este trabajo analizan, desde distintas perspectivas, la producción de infraestructura urbana, el cooperativismo y los contextos de urbanización popular. Interesan en particular:

El Estado, con diferentes matices según sus ciclos políticos en los capitalismos dependientes latinoamericanos, participa en la producción de infraestructura de los sectores populares con una orientación predominantemente desmercantilizadora (Pírez, 2018) que se articula y tensiona en cada territorio con un conjunto de actores dando distintos resultados. En algunos casos, la participación de los gobiernos locales bajo modos de gestión local e interinstitucional ha sido una estrategia de los entes nacionales para descentralizar la toma de decisiones a la vez que para fortalecer a los municipios con recursos frente a las organizaciones sociales. De acuerdo con lo planteado por (Gargantini, 2012) en investigaciones sobre modelos de gestión de políticas sociohabitacionales, la agudización de las problemáticas y tensiones sociales, el desmantelamiento del Estado profundizado durante la década de los 90 y los efectos de los procesos de globalización han traído aparejado graves problemas institucionales para los gobiernos locales en la implementación de estas políticas.

Los modos de gestión local producto de esos condicionantes se caracterizaron, en general, por fuertes limitaciones políticas, insuficiente capacidad institucional instalada, escaso grado de integralidad en las acciones propuestas y bajo nivel de articulación actoral promovidos desde lo local, diezmando el impacto y la capacidad para actuar eficazmente frente a las problemáticas sociales.

A partir del 2003, los programas estatales, utilizaron la figura de “cooperativismo de trabajo” bajo programas sociales consolidando un modelo de producción de infraestructura y hábitat en los sectores más humildes llevados adelante por cooperativas de trabajo. A través de distintos programas como “Emergencia Habitacional”, “Plan Agua Más Trabajo”, “Manos a la Obra” y, posteriormente, con los Programas de Ingreso Social con Trabajo (PRIST), “Argentina Trabaja”, “Ellas hacen” y “Hacemos Futuro”, se buscó estructurar en términos organizativos y sociolaborales a gran parte de la población que había quedado desempleada y en situación de vulnerabilidad social producto de la crisis del 2001.

La conceptualización sobre qué sector de la economía representan las cooperativas de trabajo y los sectores populares que las componen está ligada a un debate teórico y político. La mirada económica tradicional ha encasillado históricamente a los sectores populares en la categoría de “informalidad” como sinónimo de ilegalidad y de pobreza. Sin embargo, esta categoría oculta el carácter productivo y de generación de valor de las tareas que realiza el sector y, a su vez, también oculta las relaciones de subordinación y empobrecimiento de estos sectores —desprotegidos de derechos—con el enriquecimiento de los sectores hegemónicos y concentrados del capital.

Autores como Coraggio (Coraggio, 2018) caracterizan a este sector como economía popular: “la economía de las y los trabajadores, de las y los que viven o quieren vivir de su trabajo... de los que dependen fundamentalmente de la continua realización de su fuerza de trabajo”. El autor destaca que la economía popular que existe, efectivamente, está ubicada en la periferia del sistema capitalista y que es altamente competitiva entre sus miembros antes que solidaria. Gago (Gago, 2014) define esta condición como “neoliberalismo desde abajo”.

La característica principal de la economía popular es que se inventa su propio trabajo, “está conformada por todas las actividades que surgieron como consecuencia de la incapacidad del mercado para ofrecernos a todos un trabajo digno” (Pérsico y Grabois, 2015, p. 34). Este sector en la actualidad representa 3225268 trabajadores, cerca del 30 % de la población económicamente activa (Secretaría de Economía Social y Ministerio de Desarrollo Social, 2022).

Según el Foro de la economía cooperativa, autogestionada y popular,2 en las últimas dos décadas la creación de cooperativas de trabajo tuvo un fuerte crecimiento. De acuerdo a datos del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) de las 23.745 cooperativas existentes a nivel nacional, 17.928 son de trabajo, un 75,5 % del total. Por otro lado, la constitución de cooperativas de trabajo por parte del INAES para abordar estos programas sociales constituyó lo que Arcidiácono y Bermúdez (Arcidiácono y Bermúdez, 2015) llamaron el boom de las cooperativas de trabajo Figura 1.

El rol que el Estado le otorgó al “cooperativismo” como organizador de la distribución de recursos para la reactivación económica fue foco de críticas por parte de referentes en la economía social. Las principales fueron:

En este trabajo se entiende a la “Urbanización Popular” (UP) como el conjunto de mecanismos y estrategias mediante los cuales grupos sociales acceden a infraestructura y vivienda por fuera de los mecanismos formales. Esta acción de “hacer ciudad” por mano propia sucede, en general, a través de prácticas y estrategias colectivas o individuales con alto nivel de autogestión, muchas veces, potenciados por articulaciones intersectoriales, interinstitucionales y políticas.

Los trabajos de Pirez (Pírez, 2018, 2019) enfatizan el rol de la UP en América Latina, partiendo de la caracterización estructural de los servicios urbanos y las especificidades de nuestros capitalismos dependientes y subordinados, en los que este tipo de práctica constituye alrededor del 50 % de nuestras ciudades. Según el autor:

De la minuciosa descripción que hace el autor sobre las heterogéneas formas de producción y consumo de la urbanización tomo, aquí, la definición de producción no mercantil: se orienta a la satisfacción de una necesidad sin pasar por el mercado, sin buscar una ganancia. Se presentan dos situaciones:

En el mismo sentido, Cacopardo et al. (F. Cacopardo et al., 2021, p. 1219) definen el significado de UP a partir de las estrategias de los actores locales y experiencias de vinculación con referentes barriales y participación en la gestión. Según esta perspectiva, la urbanización popular no se manifiesta en un gran acto único sino que los hechos muestran un itinerario complejo de “pequeñas acciones en apariencia intrascendentes a una mirada distraída”. Considera que este fenómeno se da en una trayectoria de conflictos, tensiones, alianzas, vinculaciones —no en un hecho único—en los que los habitantes de barrios populares o de las denominadas villas y asentamientos resuelven el acceso a los servicios por fuera de los mecanismos formales de producción. Esta noción nos permite reflexionar sobre el proceso histórico de conquistas de derechos a servicios básicos, entre relaciones sistémicas de poder y producción, de luchas y resistencias de territorios locales.

Respecto a los actores intervinientes en la gestión local interesa, en este trabajo, la distinción que hace Pirez (Pírez, 1995) al caracterizar los actores que producen ciudad desde distintas lógicas: procesos orientados predominantemente por la de obtención de ganancia (empresarios individuales, empresas, conglomerados de empresas que realizan actividades dentro del mercado); orientados por la lógica de la necesidad a través de acciones colectivas o individuales, de organización comunitaria de los sectores populares; por la lógica del conocimiento que contribuyen a las decisiones de los anteriores y, en tal sentido, introducen perspectivas que forman parte de esas decisiones. Por último, desde una lógica política, los actores gubernamentales. Esta “producción de la ciudad” se da en un sentido determinado según cómo sean sus articulaciones y la alineación de los actores.

Para el análisis de las prácticas, considero necesario sumar a este campo de saber otras herramientas conceptuales del ámbito de la sociología de la tecnología, en particular, de las denominadas tecnologías sociales (Thomas et al., 2012) que tienen sus correspondencias metodológicas. Se utilizará una categoría teórica que posiciona mi mirada sobre los procesos de urbanización y su estudio: el concepto de “dinámica sociotécnica”, entendida como un conjunto de patrones de interacción de tecnologías, instituciones, políticas, racionalidades y formas de constitución ideológica de los actores.

La recolección de datos y materiales de este trabajo se ubican en el método de investigación cualitativa y observación participante. Como técnico de la empresa estatal, durante los 8 años de implementación del programa, mi trabajo articuló con las áreas técnicas-administrativas de la empresa (compras de materiales, elaboración de proyectos, certificaciones) y con el área política (reuniones con las cooperativas, visitas institucionales, resolución de conflictos). Por otro lado, el trabajo “de campo” fue la inspección diaria y certificación de los trabajos de las cooperativas. A través de los años, fui construyendo un vínculo con distintas organizaciones, atravesado por los conflictos económicos y operativos del Programa, pero con un matiz de confianza y afecto que sigue hasta el día de hoy.

Las técnicas y métodos empleados se desprenden de los marcos teóricos analizados. Se utilizarán las categorías de Pirez sobre actores sociales (Pírez, 1995) y lógicas de producción (Pírez, 2018) para identificar las estrategias formuladas por cada actor en función de satisfacer sus necesidades e intereses.

Para responder a las preguntas planteadas, fue necesario ordenar las distintas fuentes de información según los actores intervinientes para realizar entrevistas en profundidad de carácter semiestructurado alrededor de las preguntas que guían la investigación en un marco metodológico de conversaciones (Peyloubet, 2017).

A partir de esta práctica, se reconstruirán los recorridos previos, tanto de los barrios donde se ejecutó el programa como de la institución estatal que lo implementó, y se describirán las experiencias asociativas. Como aporte complementario, la recopilación de documentos institucionales parte de la ejecución del Programa y el análisis de fuentes oficiales aporta datos cuantitativos de interés.

Se realizaron entrevistas a:

Las redes de agua, en términos de ejecución, son factibles de materializar bajo formas no mercantiles o desmercantilizadas (sean estatales o sociales), requiriendo, para su ejecución, mano de obra no especializada en saneamiento y un acompañamiento técnico. No sucede lo mismo con infraestructuras básicas de abastecimiento de gas, ampliación de redes eléctricas o desagües cloacales. En la producción popular de servicios urbanos hay algunos argumentos técnico-económicos que contribuyen a asignarle a la red de agua un rol particular para su producción colectiva mediante estrategias de gestión asociativas.

Desde un punto de vista técnico y de factibilidad, las cañerías para redes de agua se asientan a profundidades y anchos de excavación donde la mano de obra no especializada, con herramientas manuales y sin maquinaria pesada, pueden llegar “fácilmente” (aproximadamente 1 metro de profundidad), el diámetro de las cañerías es manipulable (entre 63 y 75 milímetros) y no se requiere un suelo trabajado por pendiente (el agua se distribuye a presión). En cambio, en la ejecución de redes cloacales, las profundidades son muy variables dependiendo la pendiente de los terrenos domiciliarios (entre 1,20 y 2,50 metros de profundidad), los anchos de zanja también varían entre 60 y 80 centímetros, la cañería es más grande y el suelo requiere una nivelación con nivel óptico para garantizar el escurrimiento. Las redes de gas se realizan por termofusión o electrofusión con maquinaria compleja para el sellado de caños y pruebas de presión que requieren mano de obra especializada para su construcción. Por último, el tendido de redes eléctricas combina trabajo riesgoso por altura y por choque eléctrico con el uso de maquinaria para su ejecución.

Por otra parte, el agua para producirse de manera individual (por fuera de las redes de servicios) es más costosa que la realización de un pozo semisurgente ya que para el agua debe realizarse una perforación por parte de un profesional y el pozo semisurgente se puede ir realizando de a tramos por mano de obra no especializada con herramientas básicas.

Retomamos aquí las preguntas que guiaron este trabajo: ¿en qué medida el activismo político de los actores barriales influyó en la ejecución de la obra? Y, en términos de procesos asociativos, ¿qué complejidades significó la conformación de cooperativas y qué desafíos presentan?

La pregunta acerca del rol de los actores barriales y las primeras aproximaciones en las entrevistas realizadas dan pie para analizar de qué forma los actores presentes en el territorio construyen las relaciones problema-solución alrededor de una cuestión antes de la ejecución de una política pública.

De lo contrario, la implementación del Programa pareciera que viene de manera neutral a ampliar la cobertura a sectores donde “no existía” tal cosa.

Busco, como parte central de este trabajo, considerar las luchas vecinales y sus estrategias como constitutivas de los procesos de urbanización popular con una trayectoria previa en cada territorio vinculada a la empresa de servicios que construyó las condiciones de posibilidad del destino de las obras.

Lo enunciado anteriormente se desprende, también, de los testimonios de técnicos, fomentistas y cooperativas: el carácter fundamentalmente político de asignación de valores para determinar en qué barrio se llevó a cabo cada obra. Una lógica que es el resultado de situaciones en las que dominaban distintos factores: el conflicto barrial y la tensión generada con la empresa a través de jornadas de protestas y luchas, en el caso de Nuevo Golf; la oportunidad y la estrategia vecinal para generar una cooperativa en el barrio Parque Independencia; y las amplias trayectorias de vinculación interinstitucional con la UNMdP, como en Las Dalias.

Las experiencias de gestión previas para el acceso al agua, a pesar de ser respuestas provisorias, dispararon procesos organizativos de conquistas de derechos y soluciones “posibles” en los bordes del sistema con prácticas que implicaron distintas tecnologías de gestión centradas en los grupos territoriales locales como sujetos colectivos activos en las decisiones para la solución del problema.

En base a experiencias en el plano local (F. Cacopardo et al., 2021; F. A. Cacopardo et al., 2013) son numerosos los procesos en los que, a partir de la organización para la producción del servicio de agua mediante estructuras de gestión colaborativas entre redes barriales, multisectoriales e interinstitucionales, se han fortalecido redes asociativas vecinales y generado aprendizajes respecto a los procesos de lucha y confrontación en y frente al Estado para acceder a servicios.

Respecto al impacto del Programa en los mecanismos de gestión de construcción de redes de agua, su implementación en la ciudad contribuyó a instalar a las cooperativas como actores relevantes para solucionar problemas de infraestructura urbana bajo una dinámica de trabajo con múltiples puntos conflictivos, los que serán analizados en próximas investigaciones.

En la revisión de los itinerarios, de las trayectorias y en el carácter político de las conquistas barriales se observa cómo se inserta la política pública como resultado de un conjunto de estrategias desarrolladas por los referentes barriales para acceder a la red “formal”. En esta revisión se observan con claridad los procesos asociativos entre redes vecinales e interinstitucionales para resolver la problemática y traccionar respuestas posibles.

Retomando las conceptualizaciones de la urbanización popular planteada por los autores de referencia, resulta emergente profundizar los análisis de la UP como la construcción de los soportes materiales, pero, sobre todo, analizar la construcción de los soportes inmateriales, a partir de los que la población accede a servicios. Me refiero a los inmateriales en términos de estrategias, alianzas entre actores, creación de instrumentos jurídicos, articulación con instituciones y, específicamente, a los hechos que van construyendo el itinerario de un proceso inserto en un contexto de diversas disputas, tensiones y negociaciones con el Estado y sus representantes, pero, también, con distintas esferas de la sociedad civil.