QUID 16. Revista del Área de Estudios Urbanos QUID 16 2250-4060 Área de Estudios Urbanos Espacio Abierto Urbanismo sostenible de mercado El caso de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles del BID Sustainable Market-Based Urbanism. The Case of the IDB’s Emerging and Sustainable Cities Initiative 0000-0002-6085-0846 Jiménez Corrales Andrés andres.jimenezcorrales@ucr.ac.cr Conceptualización Curación de datos Análisis formal Investigación Metodología Administración de proyecto Visualización Redacción - preparación del borrador original Redacción - revisión y edición Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad de Costa Rica , Costa Rica Julio-Diciembre 2023 a403 3 11 2021 21 7 2022 https://creativecommons.org/licenses/by-nc/3.0/ Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial 3.0 Internacional. Resumen

El BID es una banca multilateral que entre los años 2010 y 2012, diseñó y empezó a aplicar en distintas ciudades latinoamericanas, la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES). Esta iniciativa consiste en una metodología que identifica y prioriza problemas, y constituye la base para la formulación de un plan de acción que propone proyectos para la intervención y transformación de las ciudades. En este artículo, a través de un análisis documental de contenido, se busca construir una interpretación hacia el urbanismo promovido por el BID a través de la ICES. Para ello, se indaga sobre su surgimiento, su difusión y sus características. En general, se identificó un discurso, una lógica y una estrategia que sustenta la creación de un urbanismo sostenible de mercado.

Abstract

The IDB is a multilateral bank that between 2010 and 2012, designed and began to apply in different Latin American cities, the “Emerging and Sustainable Cities Initiative” (ESCI), which consists of a methodology that identifies and prioritizes problems, becoming the basis for the formulation of an action plan that proposes projects for the intervention and transformation of cities. This article, through a documentary content analysis, seeks to build an interpretation of the urbanism promoted by the IDB through the ICES. To this end, it explores its emergence, dissemination and characteristics. In general, a discourse, a logic and a strategy that sustains the creation of a sustainable market urbanism were identified.

Palabras claves ciudad urbanismo planificación estratégica BID América Latina Keywords city urbanism strategic planning IDB Latin American
Introducción<xref ref-type="fn" rid="fn1">1</xref>

América Latina es una región caracterizada por un proceso creciente de urbanización de su población, lo cual ha ido constituyendo un territorio propicio y central en la circulación y acumulación de capital debido, entre otras cosas, a la concentración de personas, actividades económicas, bienes y servicios. Se estima que, desde la década de 1960, la población latinoamericana era mayoritariamente urbana. Estas cifras han ido en aumento y, para el año 2020, un 81% de la población total de la región residía en espacios considerados tradicionalmente urbanos; lo cual afirma que esta es la región subdesarrollada que ha experimentado la urbanización más rápida del mundo (Banco Mundial, s. f.; BID, 2011).

Limitarse a los datos anteriores es ocultar las realidades sociales y territoriales que se viven en los espacios urbanos, los cuales se localizan en una de las regiones más desiguales del mundo (Bull y Robles, 2020). Asimismo, la región latinoamericana, de modo general, ha presenciado en los últimos años un proceso intensivo hacia una urbanización implosiva (en áreas centrales) y explosiva (de expansión hacia las periferias), conducido por actores públicos, privados e internacionales en alianza o individualmente. Esta urbanización es caracterizada y diferenciada de otros procesos de este tipo a escala global por su concentración (demográfica y económica) y su desigualdad (multidimensional) (Jordan et al., 2017).

Las dinámicas urbanas contemporáneas en América Latina son resultado de procesos de reestructuración económica, política y territorial, hecho que ha producido espacios fragmentados y excluyentes (Ramírez Kuri, 2009). A su vez, dicho devenir ha creado y materializado las condiciones para una creciente segregación residencial y desigualdad territorial, resultado material y simbólico de una sociedad marcada por la desigualdad (Di Virgilio, 2021; Goicochea, 2015; Jordan et al., 2017). Asimismo, este hecho ha puesto en evidencia que la urbanización no es sinónimo de igualdad o bienestar generalizado para toda la población (Mascarell y Falcón, 2019), considerando que la ciudad nunca ha sido justa (Musset, 2015). Por tanto, los modelos de desarrollo urbano, así como los actores que los promueven, pueden achicar o acrecentar las injusticias.

A finales del siglo XX y principios del XXI, América Latina experimentó una nueva etapa de modernización capitalista que encontró en los espacios urbanos un nicho rentable de negocios. Lo anterior ha llevado a que múltiples actores tengan un interés creciente por recuperar, intervenir y transformar intensivamente las ciudades, mucho de lo cual ha estado basado en una financiarización (Dammert y Delgadillo, 2019; De Mattos, 2010; Goicochea, 2015). Esto ha potenciado, entre otras cosas, una transformación de la geografía social, liberalización de mercados del suelo, incremento de urbanizaciones cerradas, aparición de nuevas centralidades, surgimiento de zonas económicas especiales, desplazamientos de personas o usos, y abandonos selectivos de espacios, entre otras expresiones territoriales (Hidalgo, 2019; Hidalgo y Janoschka, 2014; Salinas Arreortúa, 2014), lo cual tiende a crear o reproducir formas de exclusión, violencias y desigualdades.

Por otra parte, se calcula que dos tercios de la riqueza regional se produce en ciudades (Mascarell y Falcón, 2019). O, en otras palabras, se estima que entre un 60% y 70% del producto interno bruto (PIB) de Latinoamérica tiene como sitio de generación los espacios urbanos (BID, 2011). Esto ha posicionado el argumento de que las ciudades se constituyen en un motor para el crecimiento económico e innovación (BID, 2019). Lo anterior se ha constituido en una de las bases de la nueva política urbana impulsada por los giros neoliberales que han vivido a distintos ritmos las ciudades (Brenner, 2017a). Así, la urbanización se reposicionó como un nicho de negocio rentable e intensificó una visión de la ciudad como mercancía, con ello, distintos actores volvieron su vista hacia grandes y medianas aglomeraciones urbanas como territorio propicio para sus actividades. Asimismo, se comenzó a desplegar un proceso creciente de competencia entre ciudades por la atracción de inversiones (Alessandri, 2008; De Mattos, 2010; Smith, 2005).

Bajo este contexto, distintos actores, entre ellos organismos internacionales y la banca multilateral, han venido ejecutando una serie de conferencias y actividades de análisis de la situación urbana (por ejemplo, la Conferencia Hábitat III). Pero, además, se han emitido informes y lineamientos de política para influenciar el desarrollo urbano en los países (como la Nueva Agenda Urbana 2030). Asimismo, se han creado iniciativas y proyectos de intervención (tal es el caso de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles del BID). Estos productos son ofertados por los distintos organismos para ser aplicados a escala nacional o urbana, como una vía para solventar los problemas de sus economías (Pradilla, 2018), lo cual se constituye en recetas urbanas (Delgadillo, 2014) que pretenden movilizar a las ciudades dentro del mercado.

De manera complementaria, los organismos internacionales han generado una doxa que posiciona a la urbanización y el cambio climático como dos de los problemas prioritarios que tienen que ser atendidos para alcanzar un desarrollo sostenible a escala global (ONU, 2017; ONU-Hábitat, 2020; UNFPA, 2007). Dentro de ello, se ha activado y movilizado el concepto de sostenibilidad como un dispositivo técnico-directivo (Swyngedouw, 2011), pero también ideológico (Brand y Görg, 2003; Encinas et al., 2021; Morton, 2018; Schiavo y Gelfuso, 2018), que se utiliza como una vía dominante para dar solución a los problemas identificados. De esta forma, la sostenibilidad se convierte en un concepto de moda que valida los proyectos a ejecutar, ya que permite evadir una crítica a sus supuestos ideológicos, pero también a los intereses que promueve y que la han producido (Sánchez Praga, 2006; Swyngedouw, 2011), constituyéndose en una narrativa legitimadora (Franquesa, 2007) que permite movilizar proyectos diversos reduciendo los obstáculos. Esto ha conducido a que la Naturaleza en general, y los problemas ecológicos en particular, se reduzcan al ámbito del mercado como medio para su gestión (Herrera, 2013).

En específico, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) representa una de las bancas multilaterales que ha creado procesos de trabajo en torno a la urbanización y el cambio climático, mediado por la utilización de la idea de sostenibilidad. Para ello ha desarrollado investigaciones sobre la urbanización, así como programas de financiamiento y asistencia técnica, tal es el caso de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES),2 objeto de análisis en este artículo.

En este trabajo se dará énfasis a una indagación sobre la estructura creada por el BID a través de la ICES, como una plataforma que crea un modo de proceder tendiente al establecimiento de un urbanismo en ciudades de América Latina. Por tanto, cabe aclarar que no se profundizará en las formas concretas de aplicación sino que se prestará atención al establecimiento de condiciones de posibilidad, las cuales son entendidas como la creación de un marco de reflexión y de acción en las ciudades, con el fin de crear medios para la intervención y transformación urbana. Así, el objetivo del artículo es analizar el surgimiento de la ICES, su difusión y la instrumentalización política de la sostenibilidad pero, además, caracterizar sus principales componentes.

El análisis se enmarcó en la teoría urbana crítica, por tanto, se piensa a los espacios urbanos como una producción y un producto de relaciones de poder de dominación. Por ello, genera un cuestionamiento a sus modos de producción, así como a los paradigmas y estructuras hegemónicas que dirigen y condicionan el accionar y el futuro urbano (Hidalgo et al., 2018; Santana Rivas, 2018). Bajo este enfoque, se pretende delinear elementos que permitan comprender de qué formas el actuar del BID resulta en un medio para la reproducción de la sociedad capitalista; considerando al espacio como una condición, medio y producto de actores concretos (Alessandri, 2012). En suma, la teoría urbana crítica asume una crítica a la ideología (marco de ideas que orientan en un discurso formal institucionalizado) pero, además, al poder, las injusticias, las exclusiones y las desigualdades que se proyectan, se crean y se recrean por la implementación de distintos proyectos (Brenner, 2017b; Lefebvre, 1976).

La conceptualización de un urbanismo sostenible de mercado se constituye en una de las principales contribuciones de este artículo, el cual aporta a la literatura sobre circulación de políticas urbanas y procesos de producción de espacio urbano bajo el neoliberalismo. En este entendido, este concepto permite comprender los usos políticos que los organismos internacionales y la banca multilateral realizan del urbanismo como un instrumento para movilizar procesos de neoliberalización urbana.

El artículo se divide en cuatro apartados. El primero representa una breve explicación del marco teórico y la metodología empleada para la construcción del artículo. El segundo reconstruye el surgimiento de la ICES, su difusión y los usos políticos del concepto de sostenibilidad. Seguidamente, el tercer apartado está destinado a caracterizar los componentes de la Iniciativa, al delinear la estructura construida para la intervención y transformación urbana. Finalmente, en el último apartado se brindan insumos para interpretar el accionar del BID, proponiendo el concepto de urbanismo sostenible de mercado como una vía para teorizar el accionar de esta banca.

Coordenadas orientadoras

El espacio urbano es producido pero, además, es ordenado por una ideología (acá entendida como un discurso formal institucionalizado y compartido por un grupo de personas), que lleva consigo objetivos, intereses, una ética y una estética de grupos particulares (por ejemplo, organismos internacionales, banca multilateral, Estado, grupos empresariales o sociedad civil) (Lefebvre, 1976). Dentro de ello se produce un “metaespacio”, el cual representa aquellas relaciones de poder implícitas en la formulación de todo proyecto de intervención o transformación urbana (Hidalgo et al., 2018). Por tanto, detrás de todo proyecto de urbanismo se puede localizar un sentido, una lógica, una estrategia y un discurso. Es decir, un modo de producción que crea condiciones de posibilidad para el despliegue de un accionar (Hidalgo et al., 2018; Santana Rivas, 2018).

En este sentido, el urbanismo representa una acción disciplinar que ha contribuido a que la ciudad, como producción de espacio, sea moldeada al proyecto político imperante. Por tanto, una crítica al urbanismo necesita abordar las ideologías y las prácticas urbanísticas que lo justifican y lo promueven. Dentro de este proceder se ejecutan lógicas y estrategias que buscan ocultar los intereses que están siendo impulsados por este accionar, para ello se oferta como una actividad objetiva y técnica que es ejercida por un Estado u organismo internacional, que pretende situar sus prácticas como neutrales (Lefebvre, 1972).

El neoliberalismo, como modo de estructuración social, produce espacio a través de la creación de formas, dinámicas y relaciones que permiten su desarrollo y dejan improntas en la geografía. Asimismo, ejecuta un urbanismo que genera una adaptación del espacio urbano para lograr una ampliación del mercado a través del impulso de una transformación en los modos de gestión urbana, tendientes a crear las condiciones institucionales, normativas y relacionales para su desarrollo. Este es un urbanismo que se ha aplicado de manera desigual en el espacio y en el tiempo, pero, también, en su intensidad en América Latina. Dentro de ello, los organismos internacionales han tenido un rol central como una fuente de promoción e imposición (Pradilla, 2018). La espacialización del neoliberalismo urbano ha ocasionado una nueva fase de recentralización económica de servicios al consumidor y al productor pero, además, una expansión segregada y fragmentada hacia los bordes urbanos (Salinas Arreortúa, 2014).

Esto ha conducido a una transformación de los modos como los espacios urbanos son percibidos, apropiados, proyectados y planificados (Hidalgo y Janoschka, 2014). Uno de sus cambios ha sido un reescalamiento de la gestión urbana, donde los gobiernos locales o de ciudades han ganado protagonismo, pero, también han experimentado mutaciones en sus modos de gestión. Esto ha generado una reconstitución de las relaciones entre escalas (globales, regionales, nacionales), al producir una nueva configuración entre actores, por ejemplo, multilaterales, institucionales y económicos; y al posicionar a las ciudades como nodos estratégicos de políticas neoliberales (De Angelis, 2005; Jessop, 1997; Theodore et al., 2009).

Dentro de este proceso, la circulación o la movilidad de ideas, así como modelos urbanos paradigmáticos, ha sido central. Las ciudades del mundo subdesarrollado han significado un tipo de receptáculo para la reproducción de modelos hegemónicos, expresión de una colonialidad del estar que establece un ordenamiento territorial, basado en un pensamiento único, donde se encaja la realidad, por tanto, condiciona la vida urbana (Mansilla Quiñones et al., 2019; Novick, 2009; Porto-Gonçalves, 2006). Esta movilidad es ejecutada por diversos actores, por ejemplo, organismos internacionales, los cuales tienen formas diversas de difusión de sus ideas, tal es el caso de procesos de cooperación técnica y financiera. Los modelos en circulación entran en juego con distintas realidades locales, por lo que está lejos de representar una imposición sencilla (Jajamovich y Delgadillo, 2020; Novick, 2009). A pesar de ello, en este artículo se postula que la banca multilateral construye un marco de posibilidad que, por sus relaciones de poder, condiciona futuros urbanos, debido a sus recursos políticos y económicos para propiciar un compromiso de parte de los gobiernos objeto de la cooperación. Para ello se utilizan narrativas legitimadoras (Franquesa, 2007) que permiten enmascarar los intereses que median su promoción, y facilitan su implementación.

La circulación de modelos urbanos ha representado una herramienta para la expansión de un urbanismo neoliberal. Dentro de ello, se han ejecutado diversas experimentaciones que ha conducido a materializaciones particulares de estos modelos. Asimismo, ha ocasionado transformaciones en los roles de planificación del Estado de bienestar, mutando a intervenciones acotadas y fragmentarias, desarrolladas en relación estrecha con el capital privado (Jajamovich, 2016). Así, se extiende la noción de gobernanza como modo de gestión y de creación de políticas urbanas que pone recursos y capacidades públicas para facilitar el accionar empresarial y la inversión de capital, utilizando como una de sus herramientas las alianzas público-privadas (Peresini, 2020; Pradilla, 2018). Lo anterior lleva a la importación de sistemas de planificación, tal es el caso de la planificación estratégica, que son movilizados por organismos internacionales y banca multilateral, como un medio para ejecutar procesos “modernizadores” y desarrollistas en las ciudades, pero, además, que condicionan la reproducción social (Carmona, 2016; Delgadillo, 2014).

Dentro de estos modos de planificación, han ingresado y se han instrumentalizado preocupaciones en torno a la crisis ecológica global, donde el Estado se ha reposicionado para colaborar con organismos internacionales para implementar acciones que contribuyan a solucionar las exteriorizaciones de este problema, y que han generado un consenso que es poco cuestionado (Swyngedouw, 2011). Esta situación de crisis representa un medio-oportunidad para que diversos actores la utilicen como mecanismo o herramienta para actuar, la cual convierte la crisis en valor de cambio.

La sostenibilidad se ha utilizado como una idea popularizada para el entendimiento de la crisis ecológica, sus causas y consecuencias, pero, además, para dar soluciones. Este proceder ha reconocido y estudiado esta problemática, a pesar de ello, ha estado lejos de representar o desencadenar procesos de intervención que transformen esta realidad (Swyngedouw, 2021). Asimismo, la sostenibilidad ha representado un nodo en torno al cual se han producido soluciones parciales a la crisis, por ejemplo, a través de la creación de mejor tecnología, o nuevos mecanismos de mercado, los cuales están lejos de generar rupturas con el modelo económico dominante que establece formas destructivas de las relaciones socio-ecológicas, sino, más bien, crea medios para su continuación, por ejemplo, basado en el crecimiento económico, o una mercantilización de la naturaleza (Gudynas, 2020; Morton, 2018; Swyngedouw, 2011, 2021).

El creciente uso de la idea de la sostenibilidad, como solución a la crisis ecológica, ha llevado a la constitución de un nuevo instrumento hegemónico de dominación, el cual permite crear una ilusión de salvación (Swyngedouw, 2021). Por tanto, este proceder lleva a localizar a la sostenibilidad como una meta-narrativa despolitizada, ya que se plantea como la única solución hacia la crisis ecológica, que reduce un antagonismo, pero, además, permite validar y justificar la implementación de todo proyecto que sea promovido por esta idea.

Para contribuir a ampliar estas discusiones, en este artículo se analizará el accionar del BID, específicamente lo articulado alrededor de la ICES. Para ello se utilizó una metodología de análisis documental de contenido, explorando documentación oficial del BID alrededor de esta Iniciativa. Se revisaron documentos donde el Banco explica la metodología de la ICES y su evaluación, así como otros donde se formulan sus perspectivas de sostenibilidad urbana para la región. Lo anterior se complementó con una revisión de información suministrada por esta entidad en su página de internet. A través de esta revisión se buscó determinar el surgimiento, la difusión y las características de esta Iniciativa, para determinar las condiciones de posibilidad que se construyen para los futuros urbanos en la región.

Surgimiento y difusión de la ICES

El BID es una banca multilateral de desarrollo, fundada en el año 1959, constituida en la primera de carácter regional en el mundo. Este tipo de banca representa un intermediario financiero que articula los intereses y necesidades de múltiples actores. Por ejemplo, estados, fundaciones privadas, agencias de cooperación, empresas e inversionistas privados, organizaciones de la sociedad civil y distintos entes financieros nacionales o internacionales (Sagasti, 2002). Este es un hecho que permite vislumbrar las complejas confluencias de intereses que se congregan en su accionar. Por otra parte, es importante destacar que estos organismos se constituyen en bancas prestatarias, por lo que buscarán crear una serie de acciones que les permitan obtener dividendos económicos.

En América Latina, el BID se ha convertido en una de las fuentes principales de financiamiento. Entre sus servicios se encuentran préstamos, cooperación técnica o fondos no reembolsables (BID, 2021). Dentro de ello, el área de desarrollo urbano y vivienda ha estado presente en el financiamiento del Banco a lo largo de su historia. Entre su cartera de proyectos implementados se encuentran: construcción y mejoramiento de vivienda y de barrios, diseño de políticas urbanas o planes integrales de desarrollo urbano, mecanismos para la transformación de estructuras institucionales locales, creación de mecanismos de financiamiento, agua y alcantarillado, obras comunales y servicios públicos, entre otros aspectos (BID, 1999).

Dentro de estas labores, el BID, entre los años 2010 y 2012, diseñó y puso en marcha la ICES, propuesta como un medio para impactar en el desarrollo de la región (BID, 2011). Asimismo, se enmarca en dos de los problemas identificados a escala global que van a determinar la sostenibilidad de la humanidad: urbanización y cambio climático; por tanto, buscará “[…] mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos y su sostenibilidad para las generaciones futuras, así como su competitividad para generar empleos dignos” (BID, 2016b, p. 10). Para ello, el Banco elaboró una metodología que contempla un diagnóstico y la formulación de un plan de acción tendiente a ejecutar intervenciones estratégicas encaminadas a una sostenibilidad urbana, fiscal, ambiental y de gobernabilidad (BID, 2016b). En general, el BID se propone generar una reorientación de las prácticas de planificación urbana, para lo cual ejecuta la ICES como un programa de demostración (BID, 2016a).

La ICES fue creada como un medio para diseñar un esquema que integrará el desarrollo urbano y la adaptación-mitigación al cambio climático. Para impulsar este trabajo, el Banco utilizó el concepto de sostenibilidad como una narrativa que reúne y justifica sus acciones. En este sentido, el BID se proclama como pionero en debatir las definiciones de sostenibilidad a escala urbana. A pesar de ello, aún no existe una definición universalmente aceptada, pero sí puntos en común: la sostenibilidad contempla variables económicas, ambientales e institucionales; y debe de promover ciudades inclusivas, resilientes y seguras (BID, 2016a). Es a partir del siglo XXI que los usos del concepto de sostenibilidad se extendieron para convertirse en una idea articuladora del accionar de organismos internacionales, por ejemplo, el Banco Mundial o la Organización de las Naciones Unidas. Esto es reforzado por lo establecido en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (en el Objetivo 11 se especifica la necesidad de una sostenibilidad a escala urbana) o por la Nueva Agenda Urbana (BID, 2016a; ONU, 2017).

En este sentido, el BID utilizó la narrativa de la sostenibilidad para crear una metodología que influyera en la planificación de las ciudades (BID, 2016a). Con la ICES, se posicionó el foco de atención en un grupo específico: ciudades emergentes; las cuales se definen de acuerdo con su población, pero, además, porque son espacios que presentan un dinamismo económico (BID, 2016a, 2016b). La población de las ciudades emergentes oscila entre 100.000 y 2.000.000 de habitantes (Terraza et al., 2016), tiene ingresos per cápita que oscilan entre los USD 2.000 y los USD 20.000 (Nagy, 2014) y aporta alrededor de un 17% del PIB regional (BID, 2016b). En estas ciudades se identifican problemas estructurales, tales como inequidad urbana, aumento del desempleo, problemas ambientales o limitadas capacidades institucionales o financieras (BID, 2016b), sin embargo, también se identifican potenciales polos de inversión que vienen ganando una relevancia territorial en Latinoamérica (Terraza et al., 2016).

De esta manera, la implementación de la ciudad sostenible se concibe como una vía para la promoción del desarrollo económico y la competitividad, entre ello, buscará adecuar un gobierno con capacidades fiscales y administrativas (BID, 2016b). En este sentido, la ICES se planteó como una herramienta tendiente a crear ecosistemas urbanos competitivos (Moreno, 2015). Asimismo, estos son elementos en concordancia con lo establecido en la Nueva Agenda Urbana, donde se establece el compromiso de “[…] promover un entorno propicio, justo y responsable para la actividad empresarial fomentando las inversiones, la innovación y la iniciativa empresarial” (ONU, 2017, p. 20). Lo anterior ha conducido a una conceptualización, desde organismos internacionales, de nuevas adjetivaciones que sirven de base para la implementación de urbanismos, tales como la ciudad sostenible o la ciudad resiliente (Delgadillo, 2019).

Entre los años 2012 y 2021, según los datos reunidos en la página oficial del Banco (Figura 1), la ICES ha sido aplicada en al menos 61 ciudades, en 22 países, en todas las latitudes de América Latina y el Caribe (BID, s. f.). Destaca que la mayoría de los países de América Latina continental ha experimentado el despliegue de la ICES en sus territorios. Colombia predomina como el país donde se ha aplicado más veces esta Iniciativa (16 ciudades), seguido por Argentina (9 ciudades), México (8 ciudades) y Brasil (6 ciudades). Asimismo, en 10 de los 22 países intervenidos, su aplicación se realizó en la ciudad capital: Bahamas, Belice, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Suriname, Trinidad y Tobago y Uruguay (BID, s. f.).

Difusión de la ICES en América Latina al año 2021

Fuente: Elaboración propia a partir de información de (BID, s. f.)

La ICES, por su difusión geográfica, tiene el potencial para posicionar modelos urbanos paradigmáticos y un modo de hacer planificación, lo cual proyecta transformaciones materiales y simbólicas en las ciudades. Asimismo, la movilidad de ideas no solo se da desde el Banco hacia las ciudades, sino que, como las ciudades se convierten en un espacio de experimentación, también se da una circulación entre elementos materializados, o buenas experiencias, ocurridas en las ciudades de la región. Pero, aun así, es el BID el actor dispersor de estas ideas, que, a su vez, ejecuta filtros y condicionamientos para aquello que será movilizado.

La aplicación de la ICES ha decantado en la creación de un territorio-red (Haesbaert, 2011) donde, a través de la creación de una “red de ciudades sostenibles”, se promueve una circulación de experiencias y prácticas de urbanismo y planificación (BID, 2016b). De este modo, el paradigma de la ciudad sostenible se regionaliza para promover una identidad territorial genérica y globalizada, basada en las ideas de crecimiento económico y competitividad, y delimita así vías únicas a seguir por los espacios urbanos de la región.

Componentes de la ICES: breve caracterización

La ICES representa una metodología genérica que es aplicada en las ciudades de la región. Implica la aplicación de un diagnóstico, mediado por un grupo de indicadores preestablecidos por el Banco. A partir de sus resultados, se genera un plan de acción, basado en una serie de estrategias, acciones y proyectos a ser aplicados en cada ciudad. Por tanto, su trabajo gira en torno a tres aspectos: identificación, organización y priorización de acciones para la intervención urbana. Con esto establecido, se formulan una serie de inversiones “duras o blandas”, tales como proyectos de infraestructura o propuestas ambientales, urbanísticas, fiscales, de gobernabilidad o socioeconómicas (BID, 2016b).

El BID, a través de la ICES, ha creado un producto tendiente a analizar las condiciones urbanas, de gobernabilidad, económicas y ambientales, a partir de lo cual diseña un plan de intervención que encamina al espacio urbano hacia la competitividad y el crecimiento económico (BID, 2016b). La Iniciativa está compuesta por seis fases de trabajo:

Preparación: gira en torno al establecimiento de las condiciones base para la aplicación de la Iniciativa. Algunas de sus labores consisten en: conformar los equipos de trabajo de las instituciones nacionales involucradas, recopilar información base para el diagnóstico, identificar actores estratégicos y definir una visión general para la ciudad.

Análisis y diagnóstico: desarrolla labores de identificación de los problemas de la ciudad, a través de la recolección de información para la estimación de unos 127 indicadores. Esta es una labor central dentro de la metodología, debido a que con sus resultados se estructura el plan de acción.

Priorización: consiste en una priorización de los resultados obtenidos en la fase anterior, por medio de lo cual se establecen áreas críticas para la intervención. Esto es complementado con estudios base específicos en cada espacio urbano y una encuesta de opinión pública. Asimismo, se utilizan los siguientes cuatro criterios para la priorización: a. relevancia económica de cada tema, b. conexión con el cambio climático, c. opinión de la ciudadanía y d. enlace con otros sectores.

Plan de acción: reúne un proceso de creación de estrategias o acciones que se proponen ejecutar en las áreas prioritarias establecidas. Para ello se definen actores responsables, un cronograma de realización, costos de estudios de pre-inversión e inversión, así como fuentes de financiamiento.

Preinversión: desarrolla estudios de pre-inversión a nivel de prefactibilidad o factibilidad, para poner en marcha las estrategias o las acciones formuladas en la fase anterior.

Monitoreo: consiste en la consolidación de un sistema de monitoreo ciudadano que dará seguimiento anual a la ejecución del Plan de Acción. Su conformación incorpora grupos del sector privado y público en general (BID, 2016b).

La ICES se proyecta a ejecutar en cuatro años. La fase de diagnóstico, priorización y plan de acción se realiza en el primer año; mientras que la fase de pre-inversión y monitoreo en los restantes tres años. Hay una fase de inversión que no se contempla en su temporalidad, la cual corresponde a la ejecución del plan de acción, a través de una licitación y financiamiento de los proyectos seleccionados (BID, 2016b). A raíz de lo anterior, se observa que el Banco procura montar una estructura que va a dirigir el trabajo de los gobiernos locales, condicionando, en parte, futuros urbanos, no solo en su contenido, sino también en la obtención de recursos para su ejecución.

En este sentido, el Banco determinó “[...] la importancia crítica de mejorar la sostenibilidad fiscal y gobernabilidad de nuestras ciudades para hacerlas mejores sujetos de crédito” (BID, 2016b, p. 17). De este modo, se buscará una adecuación institucional de los gobiernos de las ciudades para estos fines, debido a que estas estructuras institucionales, en general, presentan una escasez de recursos para ejecutar lo planteado (BID, 2016b). Por tanto, uno de los aportes del BID es propiciar que las ciudades tengan las capacidades para acceder a otras fuentes de financiamiento para la ejecución de los proyectos formulados, pero, además, buscará crear un ambiente que permita captar inversión extranjera o afianzar empresas existentes y crear nuevas, lo cual se oferta dentro de la fórmula de una ciudad competitiva (Aguilera, 2018; BID, 2016a).

Lo anterior considera que la puesta en marcha de los planes de acción excede en aproximadamente 30 veces o más los presupuestos ordinarios anuales que tiene cada gobierno local (BID, 2016a). En este sentido, el BID propone dar asistencia a los gobiernos para la búsqueda de financiamiento que permita la ejecución de lo diseñado (BID, 2016b). Así, la realización de lo propuesto va a estar condicionada al acceso a crédito; lo cual promueve un desarrollo por endeudamiento.

De manera general, la ejecución de todas las estrategias, proyectos y acciones determinados en los planes de acción necesitarán de una inversión promedio de USD 810 millones por ciudad (BID, 2016a). Así, considerando el conjunto de 61 ciudades, el monto de capital necesario para la realización de lo establecido es de aproximadamente USD 49.410 millones. Este es un dato que supera en más de 10 veces el rubro del PIB registrado como ingresos nacionales a escala regional de los países de América Latina y el Caribe en el año 2020 (Banco Mundial, 2020). Además, rebasa en la misma cantidad el monto invertido en 10 años (2006-2016) por el sector de desarrollo urbano del BID (BID, 2016a).

Para propiciar el acceso a crédito y financiamiento, el Banco utiliza la planificación como una herramienta que permita moldear los gobiernos locales, y las ciudades en general, para crear las condiciones que permitan su acceso. Para ello, se ejecuta una planificación estratégica de proyectos, para lo cual buscan fuentes de financiamiento que son compartidas con los gobiernos de las ciudades (BID, 2016a). Por tanto, se intenta movilizar un paradigma de promoción del espacio local para la atracción de inversiones, lo cual desencadena procesos de competencia inter-urbana (Harvey, 2007; Smith, 2005). Esto lleva a replantear las prioridades de la gobernanza urbana, mayormente preocupada por atraer flujos de financiación, producción y consumo (Harvey, 2007).

El accionar de la ICES se basa en una planificación de proyectos, la cual se convierte en un ejercicio técnico-político que crea nichos de mercado, oportunidades de inversión y endeudamiento. Para alcanzar estos fines, desde el BID se persigue adecuar a las ciudades para que se conviertan en mejores “sujetos” de crédito (BID, 2016a, 2016b), para lo cual se proyectan adecuaciones en el marco de gobernabilidad en cada ciudad para permitir su acceso al crédito y la atracción de inversión, pero, además, para crear ecosistemas urbanos propicios para la maximización de ganancias del capital privado (BID, 2011, 2016b). Asimismo, se promocionan una serie de recetas urbanas (Delgadillo, 2014) tendientes al financiamiento de las ciudades, tales como recuperación de plusvalías, incremento de impuestos, reajuste de tierras o tarifas de impacto (BID, 2016b; Terraza et al., 2016).

Urbanismo sostenible de mercado: reflexiones finales

La ICES estructura un urbanismo que es difundido en todas las latitudes de América Latina. Este urbanismo es caracterizado como sostenible de mercado debido a tres elementos. En primer lugar, es un urbanismo ya que crea acciones que buscan moldear un gobierno, materialidades e imágenes urbanas. En segundo término, es sostenible porque se encamina a utilizar un discurso sobre la sostenibilidad, en general, y sobre el rol de las ciudades en el combate contra el cambio climático, en particular, las cuales se instrumentalizan para sostener y ampliar las condiciones urbanas (materiales y de gobernanza) para la actuación del mercado. Por último, es de mercado ya que despolitiza procesos de planificación urbana y de política pública, lo cual permite crear o adecuar condiciones institucionales, normativas, materiales y de planificación para el capital privado, la atracción de inversiones y la maximización de ganancias.

Dentro de este urbanismo se localiza un discurso, una lógica y una estrategia de producción de espacio urbano. Por un lado, el discurso está mediado por preocupaciones globales, las cuales canalizan en la narrativa de la sostenibilidad, utilizándose como un dispositivo ideológico que representa un discurso hegemónico e institucionalizado que enmarca todo el accionar de la ICES. De este modo, los usos dados por el BID al concepto de sostenibilidad contribuyen a reproducirlo como un significante vacío, que a su vez se encuentra despolitizado (Swyngedouw, 2011). Por ende, sirve como una justificación que valida sus intereses económicos de fondo y su intención de movilizar a los espacios urbanos como mercancías.

Por otro lado, el discurso de la sostenibilidad se utiliza de manera instrumentalizada y despolitizada para promover una lógica de producción de espacio urbano, que representa una vía tendiente a crear ambientes dirigidos por la competitividad y el desarrollo económico. Esto contribuye a reproducir la base de las nuevas políticas urbanas bajo una neoliberalización (Brenner, 2017a), las cuales se ofertan como una vía de modernización y desarrollo para las ciudades (Pradilla, 2018), y busca establecer un modelo de crecimiento y no de desarrollo (Encinas et al., 2021). Asimismo, el BID plantea una lógica de planificación estratégica basada en proyectos, y reproduce un modelo de intervención acotada y fragmentada (Jajamovich, 2016), que genera sectores exclusivos en la ciudad (Cuenya y Corral, 2011), y crea o reproduce segregaciones, desigualdades y exclusiones. Esto reorienta el gobierno de las ciudades hacia una búsqueda de crecimiento económico e innovación, y orientada al sector privado, que coloca en segundo término la búsqueda de un bienestar social (Cuenya y Corral, 2011; Swyngedouw et al., 2001).

Lo anterior se complementa con el impulso hacia un reescalamiento del Estado, donde los gobiernos de las ciudades ganan relevancia en la dirección del desarrollo urbano (Theodore et al., 2009). Esto desencadena procesos de competencia inter-urbana (Smith, 2005) que, en el caso de estudio, contribuye a una desigualdad territorial, ya que se dirigen recursos, trabajo y energía hacia ciertas localizaciones, las cuales van a tener más posibilidades de atracción de inversión, pudiéndose generar desequilibrios urbanos.

Otra de las lógicas del urbanismo sostenible de mercado del BID es que se encuentra sustentada en la financiarización de proyectos basada en endeudamiento de los gobiernos de las ciudades. Para ello, la ICES promueve una reingeniería institucional de estos entes, a nivel de su estructura interna, sus procesos de gestión y su normativa, lo cual se acompaña con intervenciones materiales en el espacio urbano, lo anterior para hacer de las ciudades mejores “sujetos” de crédito.

El BID, también, incentiva una estrategia de acción mediada por una metodología genérica que este actor hace circular por todas las latitudes de América Latina, y lleva consigo un modo de determinar problemáticas y concebir soluciones. El mecanismo de movilidad de esta metodología es a través de la cooperación y asistencia técnica, y ha creado condiciones para hacer de las ciudades sitios de experimentación, tendientes a generar un modo de actuar, que busca homogenizar las realidades urbanas como ecosistemas propicios para el arraigamiento, acumulación y circulación de capital. Asimismo, este urbanismo contribuye a fortalecer la relevancia que se ha dado dentro del urbanismo neoliberal a la intervención y transformación de áreas centrales (Salinas Arreortúa, 2014), buscando crear nichos de mercado rentables para los grandes capitales privados.

Por último, luego de observar este caso, se plantea una necesidad de abrir un debate público sobre el carácter político de la planificación urbana. Entre ello, es fundamental ingresar una vertiente ética-política y democrática a los ejercicios de planificación, donde se abran espacios de discusión reales con las personas que habitan los territorios para decidir qué hacer, qué elementos cambiar y por qué realizarlo de una manera y no de otra (Albet y Benach, 2019).

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Este artículo forma parte de los resultados del proyecto de investigación C1706 “La producción de espacios urbanos en América Central: Un estudio al urbanismo concebido por el Banco Interamericano de Desarrollo entre los años 2010 y 2020”, Instituto de Investigaciones Sociales, Vicerrectoría de Investigación, Universidad de Costa Rica.

De ahora en adelante, se utilizarán las siglas ICES o el término Iniciativa para referirse a este programa.

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Quid16. Revista del Área de Estudios Urbanos. ISSN: 2250-4060.


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