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Tendencias y patrones recientes del terrorismo en América del Sur y la Argentina: una aproximación cuantitativa[1]

Recent terrorism trends and patterns in South America and Argentina: a quantitative approach

Iván Poczynok*

Universidad de Buenos Aires – Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo

Recibido: 16/9/19 – Aprobado: 7/11/2019

Cita sugerida: Poczynok, I. (2020). Tendencias y patrones recientes del terrorismo en América del Sur y la Argentina: una aproximación cuantitativa. Cuadernos de Marte, 0(18), 490-510. Recuperado de https://publicaciones.sociales.uba.ar/index.php/cuadernosdemarte/article/view/5667/4608

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Resumen

En julio de 2018, el gobierno argentino realizó cambios en el decreto de reglamentación de la Ley de Defensa Nacional y emitió una nueva Directiva de Política de Defensa Nacional. Estas reformas pusieron nuevamente en agenda un “debate crónico” de la política de defensa de la Argentina: la posibilidad de definir al terrorismo como una hipótesis de conflicto militar; es decir, como un problema que excede a las capacidades de las Fuerzas de Seguridad y requiere la asignación de responsabilidades contraterroristas a las Fuerzas Armadas argentinas.

Este artículo pretende contribuir a este debate mediante una exploración de las tendencias recientes del terrorismo en Argentina y América del Sur. El trabajo exhibe esta forma de violencia es una problemática heterogénea en la región y que su incidencia estadística en el país no pareciera configurarla como un problema militar. En este marco, se argumenta que –en el escenario estratégico argentino– no se perciben elementos que permitan caracterizar al terrorismo como una modalidad de agresión cuya conjuración demande el involucramiento directo de las Fuerzas Armadas.

Palabras clave

Terrorismo; América del Sur; Argentina; Defensa.

Abstract

The reform of the regulation of the National Defense Law in July 2018, and the approval of a new National Defense Policy Directive, renewed a “chronic debate” of the Argentine defense policy: the possibility of defining terrorism as a hypothesis for military planning and assigning counter-terrorism responsibilities to the Armed Forces.

This paper pretends to contribute to this debate by analyzing recent trends of terrorism in Argentina and South America. The article shows that this form of violence is heterogeneous in the region and that its statistical incidence in Argentina does not seem to configure a military problem. We argue that -in the current strategic frame- there are no elements that allows characterizing terrorism in the country as form of violence whose level of risk demands a direct involvement of military capabilities.

 Key words

Terrorism; South America; Argentina; defense.

Introducción

En julio de 2018, el Poder Ejecutivo modificó la Reglamentación de la Ley 23.554 de Defensa Nacional, aprobada originalmente en 2006. Entre otros cambios relevantes, el decreto 683/2018 habilitó la posibilidad de que las Fuerzas Armadas participen en la conjuración, prevención y respuesta frente a “agresiones externas”, dejando abierta la definición de la naturaleza de estas agresiones. De esta forma, la norma amplió el espectro de problemas de interés de la defensa nacional para considerar, además de las hipótesis de conflicto internacionales, potenciales riesgos asociados a fenómenos no estatales; entre ellos, el terrorismo transnacional.

Luego de esta reforma, el Gobierno argentino emitió una nueva Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN). Si bien este documento mantuvo el posicionamiento estratégico defensivo propiciado en las dos Directivas anteriores (2009 y 2014), la flamante DPDN incluyó como novedad la priorización de dos misiones que, hasta entonces, no formaban parte del planeamiento militar: la “protección de objetivos estratégicos” y la “custodia de eventos de interés estratégico”. Ambas funciones prevén la actuación de las Fuerzas Armadas frente a las denominadas “amenazas no convencionales”, es decir, agresiones externas que no implican el uso de la fuerza militar directa por parte de otro Estado.

Estas medidas despertaron un fuerte debate político. En líneas generales, la controversia se focalizó en la legalidad de los decretos, en el alcance del concepto de “agresión externa” y el presunto interés del Poder Ejecutivo de utilizar a las Fuerzas Armadas para tareas de seguridad interior. De esta forma, y al igual que sucedió durante la mayor parte del período democrático, la reflexión sobre los problemas militares de la Argentina adoptó la forma de un debate jurídico (y hasta semántico) que dejó de lado una cuestión central: que la asignación de funciones a las Fuerzas Armadas es una decisión estratégica. Esto significa que la definición de las misiones militares debe apoyarse, prioritariamente, en evaluaciones relativas a la magnitud y el impacto de aquellos fenómenos externos que pueden afectar la defensa nacional.

Partiendo de esta consideración, este artículo se propone contribuir a este debate a través de algunos interrogantes poco atendidos en la literatura sobre terrorismo y Fuerzas Armadas en la Argentina. En este marco, nos preguntamos: ¿Cuál es la situación del terrorismo en la Argentina y en su entorno regional? ¿Qué tipo de actores han protagonizado incidentes terroristas en el pasado reciente? ¿Cuáles han sido las modalidades y los objetivos de agresión más frecuentes? En resumen, ¿Hasta qué punto es posible caracterizar al terrorismo (transnacional y/o de origen externo) como un problema de carácter militar en la Argentina?

En relación a estos interrogantes, es importante señalar que el presente artículo no pretende cuestionar la relevancia del terrorismo transnacional cómo problemática de seguridad. En efecto, nuestro país ha experimentado el gravísimo impacto de este fenómeno en ocasión de los atentados contra la Embajada de Israel y la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) en 1992 y 1994 respectivamente. El primer de estos ataques ha sido el mayor atentado terrorista trasnacional perpetrado en el continente americano hasta los ataques del 9/11 en los Estados Unidos. Es por ello que la atención de esta forma de violencia requiere la realización de diagnósticos estratégicos que permitan identificar, a partir de la identificación de las modalidades de agresión más probables, cuáles son las capacidades estatales más adecuadas para la prevención, conjuración y respuesta al terrorismo.     

El trabajo utiliza como fuente para el análisis a los registros de la Global Terrorism Database (GTD), desarrollada por el National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism (START). La información fue procesada mediante el programa de análisis de datos de software libre Jamovi Project en base a R Core Team[3]. Por último, estos resultados fueron complementados y contrastados con el contenido de algunos documentos estratégicos de referencia internacional sobre la situación del terrorismo a nivel global.

2. Precisiones conceptuales

Es ampliamente conocido que los consensos en torno al concepto de “terrorismo” son débiles y parciales, tanto en el mundo académico como en el derecho internacional[4]. Si bien la mayoría de los expertos comparte que el terrorismo es un acto de fuerza con más efectos psicológicos que materiales, la caracterización de un actor y/o acción como “terrorista” es aplicable a cualquier forma de violencia política[5]. En efecto, el terrorismo es un método o forma de agresión que puede y ha sido utilizado de forma indistinta por unidades políticas de todo tipo[6].

En este contexto, los diagnósticos acerca del nivel de riesgo de las “amenazas terroristas” no están exentos del sesgo que supone la utilización del concepto en su forma sustantiva, es decir, para estigmatizar a ciertos actores, organizaciones o incluso Estados[7]. Aun así, el mainstream académico y estratégico de los últimos veinte años coincide en caracterizar al terrorismo (principalmente al de alcance transnacional) como uno de los riesgos prioritarios para la seguridad nacional, no sólo en los países centrales -protagonistas de guerras en diversas partes del mundo- sino también en las naciones periféricas.

Sin desconocer esta dificultad, este trabajo se propone medir la magnitud de este fenómeno a partir de los registros de la Global Terrorism Database (GTD). Este registro constituye una de las bases de datos de acceso público con mayor reconocimiento internacional sobre incidentes terroristas. La plataforma fue desarrollada por el National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism (START) de la Universidad de Maryland y recopila información sobre hechos y eventos de terrorismo desde 1970 hasta 2017 (último año de registro).

Atendiendo a los debates acerca de la definición del “terrorismo”, este think tank aplica un enfoque comprehensivo del concepto, aunque delimitado a hechos de violencia (exitosos o no) desarrollados por actores no estatales. De este modo, la GTD computa como “incidente terrorista” a aquellos actos de violencia o amenazas de violencia intencionales contra personas o propiedades por parte de actores subestatales. Según el Codebook de START, la “intencionalidad” refiere a la existencia de un cálculo consciente por parte del perpetrador en torno a los objetivos de su acción[8]. 

El Codebook especifica que para que un “incidente terrorista” sea registrado como tal en la plataforma debe cumplir con al menos dos de los siguientes tres criterios: 1) el acto violento tuvo objetivos políticos, económicos, religiosos o sociales; 2) existe evidencia de que dicho acto violento tuvo una intención de coerción o intimidación a una audiencia mayor que las víctimas directas del ataque; y 3) el acto de violencia tuvo lugar fuera de los preceptos del derecho internacional humanitario[9].

La GTD cuenta con un filtro que permite restringir o delimitar esta definición conceptual, a fin de excluir incidentes que –desde una perspectiva teórica más acotada del fenómeno– no sean considerados “terroristas” por los usuarios. Este es el caso, por ejemplo, de otras formas de criminalidad violenta o de acciones guerrilleras o de insurgencia[10]. No obstante, en el marco del carácter exploratorio de este trabajo, hemos optado por incluir todos los incidentes de terrorismo computados en la GTD, asumiendo el riesgo de una eventual sobrerrepresentación del fenómeno.

3. El nivel de riesgo del terrorismo: situación actual

Siguiendo los registros de GTD, entre 2000 y 2017 se computaron 111.855 incidentes terroristas a nivel global. Según se observa en la tabla 1, el impacto del terrorismo es extremadamente desigual a nivel regional. Los países de Medio Oriente y el Norte de Africa concentraron casi el 37% de los hechos de terrorismo de todo el mundo, seguidos por Asia del Sur (33,3%) y, en menor medida, África Subsahariana (11%).

Tabla 1. Incidentes terroristas, según región (2000-2017)

Jamovi Project (2019) en base a START – GDT (2019)

Desde 2014 –año pico de la guerra civil de la República Árabe Siria– se ha registrado una tendencia decreciente tanto en la cantidad de incidentes como de víctimas mortales del terrorismo a nivel mundial. Según el último informe Global Terrorism Index del Institute for Economics & Peace, este descenso tiene como principal variable explicativa las derrotas que ha experimentado el Estado Islámico en los últimos años, lo que ha derivado en una reducción significativa de su capacidad operativa. La pérdida de territorio por parte de ISIS impactó en su capacidad de organización, la disponibilidad de recursos y la letalidad de los incidentes[11].

Pese a este descenso, la preocupación por el terrorismo continúa ocupando un lugar prioritario en las estrategias de seguridad nacional de las principales naciones centrales. Estados Unidos, Reino Unido, Francia y Rusia, entre otros, confieren una importancia estratégica al desarrollo de capacidades contraterroristas tanto defensivas como ofensivas. Esta relevancia responde a que, si bien en los últimos años la cantidad de eventos y de fatalidades por actos terroristas ha disminuido, la letalidad de esta forma de violencia triplica la registrada a principios de la década del 2000 (Gráfico 1).

Considerando los datos de 2017, diez países concentraron el 84% de las muertes por actos de terrorismo: Afganistán, Iraq, Nigeria, Somalia, Siria, Pakistán, Egipto, República Democrática del Congo, República Centroafricana e India. Las mayores cantidades de víctimas fatales  se registraron en Afganistán (25%) e Iraq (22%). De acuerdo al GTI, todos estos países están atravesando algún tipo de conflicto armado[12]. Estas cifras exhiben que existe una relación bastante directa entre conflictividad armada y proliferación de incidentes terroristas. Las estadísticas también muestran que, en el caso de los países en conflicto, la letalidad de los ataques terroristas es significativamente superior.

Gráfico 1. Cantidad incidentes y letalidad de los eventos terroristas (2000-2017)

Elaborado en base a START – GDT (2019)

Las cuatro entidades responsables de la mayor cantidad de muertes en 2017 fueron el Estado Islámico (ISIS), el Talibán, Al Shaabaab y Boko Haram[13]. Estas organizaciones causaron 10.632 víctimas fatales, es decir, aproximadamente el 50% de las muertes por terrorismo de ese año. ISIS cometió 254 ataques y en el 69% de ellos apeló a la detonación de explosivos. En efecto, tal como se observa en la Tabla 2, el uso de bombas fue la modalidad de violencia terrorista más habitual de los últimos 17 años (52,7%), seguida por los asaltos con armas de fuego (23,6%).

Tabla 2. Modalidades de incidentes terroristas a nivel global (2000-2017)

Jamovi Project (2019) en base a START – GDT (2018)

Los registros reflejan que prácticamente todas las formas de agresión terrorista crecieron en los últimos 17 años. Incidentes como las tomas de rehenes, el asesinato y los sabotajes a instalaciones o infraestructuras también exhiben una tendencia ascendente. En efecto, este último tipo de agresión ha sido la más habitual en los Estados Unidos desde 2000 a 2017 (264 incidentes) y sus protagonistas han sido mayormente organizaciones y grupos ambientalistas (Gráfico 2). Los daños a infraestructuras y edificios también son una modalidad de violencia frecuente en Europa (23%). No obstante, en comparación con aquellos eventos que involucran el uso de armas de fuego o explosivos, estas agresiones tienen un impacto bajo en términos de daños materiales o humanos.

Gráfico 2. Modalidades de incidentes terroristas, según región (2000-2017)

Elaborado en base a START – GDT (2018)

3.1 La situación de América del Sur y la Argentina

En lo que respecta a América del Sur, los datos de GTD reflejan que la región ocupa una posición bastante marginal en el mapa global del terrorismo. Solamente el 2,2% de los incidentes terroristas ocurridos entre 2000 y 2017 tuvieron lugar en esta zona de planeta. Esta situación se refleja también en el Global Terrorism Index (GTI) elaborado por el Institute for Economics & Peace. A excepción de Colombia (que ocupa el puesto 27 del índice), el resto de los países suramericanos están por debajo del puesto 50, de acuerdo al siguiente orden: Venezuela (55), Chile (58) Paraguay (59), Perú (66) Argentina (84), Ecuador (88), Brasil (90), Uruguay (111) y Bolivia (138). Es por ello que la amplia mayoría de las naciones de América del Sur son calificadas como de “bajo impacto” en materia de terrorismo[14].

Por otra parte, la distribución de los incidentes terroristas de América del Sur es desigual y heterogénea. La amplísima mayoría de los eventos regionales registrados entre 2000 y 2017 tuvieron lugar en Colombia (83,9%). Los puestos siguientes los ocupan, a enorme distancia, Chile (3,8%), Paraguay (3,2%) y Perú (2,9%). Asimismo, el impacto letal de estos eventos dista significativamente en cada caso: en Colombia hubo 2.895 víctimas fatales, 138 en Perú, 49 en Paraguay y cinco en Chile. En este sentido, Perú y Colombia registran los niveles más altos de letalidad: 1,9 y 1,4 muertes por incidente respectivamente.

Tabla 4. Incidentes terroristas en América del Sur, según país (2000-2017)

Jamovi Project (2019) en base a START – GDT (2018)

Pese a ello, en los últimos años se ha detectado un leve aumento de los incidentes terroristas en América del Sur. Mientras que en 2016 se registraron 136 hechos de terrorismo que produjeron 49 víctimas fatales, en 2017 estas cifras aumentaron a 145 y 73 respectivamente. El 55% de estas fatalidades ocurrieron durante ataques a civiles, mientras que el 35% en el contexto de ataques a las fuerzas armadas y/o de seguridad. La forma de agresión más letal fueron los asaltos armados, con un promedio de 3,37 muertes por incidente.

Gráfico 3. Objetivos de los incidentes terroristas de América del Sur (2000-2017)

Elaborado en Jamovi (2019) en base a START – GDT (2018)

Las Fuerzas Armadas y de Seguridad han sido el principal objetivo de los incidentes de América del Sur entre 2000 y 2017, abarcado el 24% (Gráfico 3). Los otros tres destinatarios prioritarios fueron la ciudadanía y propiedad privada (20%), agentes y edificios del mundo de los negocios y finanzas (15,4%) y las infraestructuras energéticas (12,6%). Al respecto, cabe señalar que, a excepción de esta última, las agresiones contra los denominados “objetivos estratégicos” no parecen ocupar un lugar relevante en las estadísticas regionales sobre terrorismo. En rigor, los ataques contra otras infraestructuras críticas (aeropuertos, de provisión de agua y alimentos y de comunicaciones) representan menos de 2% del total.

Por otra parte, en lo que refiere a los perpetradores o presuntos autores de los incidentes caracterizados como terroristas, los registros de GTD exhiben que tres de las cinco organizaciones o entidades con mayor cantidad de actos de terrorismo de América de Sur operan en territorio colombiano: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Esta concentración es coherente con la posición excepcional que esta nación suramericana en el mapa regional de incidentes terroristas.

Tabla 5. Principales autores de incidentes terroristas en América del Sur (2000-2017)

Elaborado en Jamovi (2019) en base a START – GDT (2018)

Si América del Sur ocupa un lugar marginal en el mapa global del terrorismo, la posición de la Argentina es aún más excepcional. Entre 2000 y 2017 se registraron 24 incidentes asociados a eventos terroristas en la Argentina, que produjeron cinco heridos y ninguna víctima fatal. 15 de estos eventos refieren a la colocación o detonación de artefactos explosivos que no responden a ningún patrón o regularidad evidente, tanto en lo que respecta a sus objetivos (bancos, aeropuertos, instituciones religiosas o sedes de gobierno) como a la orientación política y/o partidaria de sus presuntos autores.

Tabla 6. Incidentes y/o eventos de “terrorismo” en la Argentina (2000-2017)

Elaborado en Jamovi (2019) en base a START – GDT (2018)

El caso de “asesinato o intento de homicidio dirigido” refiere a la detección, en mayo de 2012, de un artefacto explosivo en las inmediaciones del Teatro Gran Rex, ubicado en la Ciudad de Buenos Aires, y presuntamente dirigido al entonces presidente de Colombia, Álvaro Uribe. El hecho no fue reivindicado por ninguna organización y el dispositivo fue detonado por la brigada de explosivos de la Policía Federal Argentina[15].

Por su parte, el incidente registrado como “toma de rehenes” refiere a una acción adjudicada por las fuerzas policiales al Ejército Popular Paraguayo (EPP) en la provincia de Misiones en agosto de 2016, mediante la que se mantuvo secuestrado al hijo de un comerciante de nacionalidad china en la localidad de Posadas. Sin embargo, la víctima logró escaparse de sus captores, por lo cual no fue posible concretar el pago del rescate requerido por la organización[16].

Recapitulando, el repaso de estos eventos exhibe que los episodios de “terrorismo” registrados en la Argentina en los últimos 17 años -aplicando un enfoque comprehensivo y sumamente flexible del término- configuran más un problema criminal-penal que defensivo militar. De igual modo, si se eleva el nivel de análisis a una dimensión regional, se aprecia si bien que esta problemática adquiere dinámicas y modalidades heterogéneas, el asunto está lejos de configurar una forma de “agresión externa” prioritaria: la amplísima mayoría de los actores involucrados en estos incidentes actúan en sus países de origen y en función de intereses o problemáticas locales[17].

4. Conclusiones

Los registros de la GTD exhiben que el terrorismo continúa configurando una problemática de seguridad de alto impacto global. Pese al descenso cuantitativo de eventos detectados en los últimos tres años, la cantidad de incidentes y la tasa de letalidad de esta forma de violencia –medida en víctimas fatales y heridos– continúa sumamente elevada en relación a los valores de principios del siglo XXI. Sin embargo, la evidencia empírica refleja que el impacto de esta problemática varía significativamente de región en región y se dispersa aún más según el país del que se trate.

En América del Sur, el problema se circunscribe principalmente a Colombia: este país concentra la amplísima mayoría de incidentes de los últimos 17 años. De acuerdo a estos registros, la organización que cometió más actos definidos como “terroristas” en 2017 fue el Ejército de Liberación Nacional. La GTD adjudica al grupo la responsabilidad de 49 incidentes y 21 víctimas fatales. No obstante, y pese a la relevancia que adquiere el caso colombiano en comparación con el resto de la región, cabe señalar que la cantidad de víctimas fatales por terrorismo en Colombia se contrajo un 80% desde 2002, lo cual revela también una tendencia decreciente de esta forma de agresión.

En la Argentina, la incidencia estadística de esta forma de violencia no pareciera configurarla como un problema militar. Como se ha señalado, entre 2000 y 2017 se registraron 24 incidentes de interés. Esta cifra surge incluso tras la aplicación de un enfoque sumamente amplio del concepto de terrorismo, que comprende –por ejemplo– hechos de vandalismo urbano. Ninguno de estos hechos produjo víctimas fatales ni daños materiales de gravedad. En efecto, los hechos computados por la GTD como “incidentes terroristas” en la Argentina tampoco derivaron en la apertura de causas penales por terrorismo.

Es importante reiterar, tal como se indicó al inicio de este trabajo, que esta valoración estadística no implica desconocer la relevancia del terrorismo transnacional cómo problemática de seguridad. En efecto, la “probabilidad de ocurrencia” es sólo una de las dimensiones que deben ser contempladas en las evaluaciones de riesgos. Otras variables de análisis, tales como el “impacto” de una agresión terrorista o las “vulnerabilidades” propias, también deben ser ponderadas a la hora de medir los riesgos de esta forma de violencia. De igual modo, las decisiones estratégicas o de política exterior de los Estados –entre ellas, la participación en conflictos externos– pueden acarrear variaciones importantes en los niveles de riesgo terrorista de las naciones.

En resumen, los valores estadísticos reflejan que la probabilidad de ocurrencia de una agresión de este tipo fue baja en el contexto estratégico vigente –al menos– hasta 2017 en la Argentina. Esto significa que, de no mediar grandes variaciones en el posicionamiento estratégico o la política exterior de nuestro país, no se perciben elementos que permitan caracterizar al terrorismo como un problema propiamente militar en la Argentina, es decir, como una forma de violencia cuyo nivel de ocurrencia demande un mayor involucramiento de las capacidades militares del Estado.

Referencias

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