Desarrollo, modernización y seguridad: la política universitaria en los primeros años del gobierno militar de Onganía (1966-1967)

Development, modernization and security: university policies in the first years of the Onganía´s military government (1966-1967)

Mariana Mendonça[1]

Universidad de Buenos Aires - CONICET

Recibido: 4/10/2019 – Aceptado: 27/12/2019

Cita sugerida: Mendonça, M. (2020). Desarrollo, modernización y seguridad: la política universitaria en los primeros años del gobierno militar de Onganía (1966-1967). Cuadernos de Marte, 0(18), 138-171. Recuperado de https://publicaciones.sociales.uba.ar/index.php/cuadernosdemarte/article/view/5660/4601

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Resumen

En este trabajo nos proponemos analizar la política universitaria en el entramado ideológico que se generó en el marco de la Guerra Fría en América Latina. En particular, nos interesa dar cuenta del contexto internacional que sentó las bases para la implementación de una política que combinó desarrollo, modernización, y seguridad, en un contexto general de autoritarismo que sobrevino tras el golpe de Estado de 1966.Es en este contexto que se le dio forma a la política universitaria de los primeros años del golpe de Estado que encabezó Onganía junto a las FF.AA., cuyas características analizaremos aquí. De manera general, concluiremos que este entramado ideológico dio forma a una política que pasó de la represión, amparada por el supuesto de una “infiltración comunista” en las universidades, a un intento de modernización que se realizó a través de la sanción de una nueva Ley Universitaria. Para ello trabajaremos con fuentes primarias y secundarias

Palabras clave: Universidad - Guerra Fría – Desarrollo – Modernización – Seguridad

Abstract

In this paper we aim to analyze the university policy in the ideological scheme that took place in the context of the Cold War in Latin America. In particular, we are interested in giving an account of the international context that laid the foundations for the implementation of a policy that combined development, modernization and security, within the context of a general authoritarianism since the coup d'état of 1966. It is in this framework that the university policy of the first years of the dictatorship headed by Onganía and the Armed Forces, whose characteristics we will analyze here, was shaped. In general, we conclude that this ideological scheme gave shape to a policy that went from repression, based on the assumption of a "communist infiltration" in the universities, to an attempt at institutional modernization that was carried out through the passing of a new University Law. To this end, we will work with primary and secondary sources.

Keywords: University – Cold War – Development – Modernization – Security

Introducción

La división del mundo en dos bloques, uno de los principales rasgos geopolíticas que se consolidaron tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial, tuvo hondas consecuencias políticas que afectaron incluso a regiones del planeta por completo ajenas a dicho evento bélico, ya que la confrontación entre EE.UU. y la U.R.S.S. tuvo por contenido el control de regiones y zonas de influencia. En este escenario, América Latina no estuvo directamente involucrada, salvo en cuestiones relativas a la seguridad continental. Esta situación se revirtió tras el desencadenamiento de la Revolución cubana en 1959 y su adhesión al régimen comunista, lo que convirtió a la región en foco de gran interés para la política exterior estadounidense.[2] De este modo, la expropiación y nacionalización de los capitales norteamericanos en la década de 1960, así como el acercamiento hacia el bloque liderado por la U.R.S.S., no sólo consolidaron la Revolución en Cuba sino que determinaron, a su vez, que Latinoamérica se convirtiera en prioridad para el gobierno de los EE.UU., que se propuso impedir que la experiencia cubana se repitiera en otros países del continente.[3]

Al tiempo que el bloque occidental procuraba impedir la expansión de los territorios sujetos a la órbita soviética, los EE.UU. comenzaban a convertirse en pilares de la recuperación económica. La implementación del Plan Marshall en Europa, en este sentido, se constituyó como el intento más ambicioso de avanzar hacia estos objetivos. Esta política se extendió posteriormente, como veremos, hacia América Latina.

Hacia mediados de la década de 1950, la economía mundial atravesó una etapa de prosperidad similar al período de la preguerra. La expansión económica que había experimentado EE.UU. en los años previos se extendió hacia el bloque occidental, aunque sólo alcanzó a un pequeño número de países. Sin embargo, y pese a un importante crecimiento económico experimentado por la U.R.S.S. en los años cincuenta, como así también de las economías de Europa oriental, en la década siguiente el bloque occidental tomó la delantera.[4] EE.UU. comenzó a liderar la economía mundial y, en las tres décadas que le siguieron al inicio de la Guerra Fría, todo parecía indicar que la expansión económica había sido consecuencia de la revolución tecnológica desarrollada en el período de entreguerras. De esta forma, la inversión en investigación y el desarrollo (I+D) pasó a ser un aspecto decisivo.

Es en este contexto que América Latina comenzó a conformarse como un área clave para la política exterior estadounidense. En efecto, al tiempo que EE.UU. se consolidaba como líder del bloque occidental e implementaba una estrategia de recuperación económica y contención del avance soviético en Europa, era su propio patio trasero el que parecía peligrar. De este modo, el gobierno estadounidense decidió desplegar una política de “desarrollo y modernización” que, según se señalaba, permitiría acrecentar y fortalecer las economías “atrasadas”. Estas ideas, que tenían por base una evidente defensa de los principios del bloque occidental, comenzarían a circular de la mano de organismos internacionales de reciente creación. El reverso de este discurso estaba portado en la ideología de la “seguridad”, esto es, el elemento discursivo que dio soporte a las prácticas destinadas a enfrentar la amenaza soviética.

El desarrollo, la modernización económica, y los intentos por contrarrestar la penetración de la ideología vinculada al bloque soviético fueron los ejes a partir de los cuales comenzaron a crearse organismos internacionales hacia la década de 1950. Ambos objetivos estaban estrechamente vinculados: el desarrollo y la modernización permitirían acrecentar y fortalecer las economías atrasadas, lo que a su vez contribuiría a alejar la posibilidad de una nueva Revolución Cubana en otros países de la región.

En este contexto, asimismo, comenzó a construirse la idea de un enemigo interno, vinculado en la mayoría de los casos al marxismo, el cual debía eliminarse. La Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) que se desarrolló en el marco de la Guerra Fría, fue una clara expresión de dicha ideología. Los militares cumplieron un rol clave en el control del orden interno, y a través de distintas leyes y normativas, se fue delineando una política para tal fin y distintos sectores sociales fueron reprimidos en nombre de la seguridad nacional.[5] Tras la asunción de Juan Carlos Onganía en 1966, el enemigo interno ya no se reducía a la guerrilla o las agrupaciones políticas, sino que toda persona, grupo o institución nacional que tuviera ideas y acciones opuestas al gobierno militar, era considerado como tal.[6] Consecuentemente, trabajadores y universitarios pasaron a ser el foco, entre otros, de dicho regimen. Específicamente en lo que refiere a los estudiantes, muchos han sido los trabajos que han abordado el devenir del movimiento estudiantil durante estos años.[7] Asimismo, se han analizado las políticas educativas implementadas en las universidades argentinas.[8] Sin embargo, y pese a ser un tema de suma importancia para poder pensar y discutir la historia universitaria argentina en el período en cuestión, la influencia de la política internacional en las medidas adoptadas en las casas de estudio en el país, ha sido poco estudiada.

En este trabajo, entonces, nos proponemos analizar el rol que jugó este entramado ideológico en la implementación de políticas educativas, particularmente referentes a la educación superior universitaria en la Argentina de la década de 1960. Lo haremos analizando, en primer lugar, algunas de las principales características que tomó la ideología del bloque occidental en Latinoamérica en el marco de la Guerra Fría. A continuación, analizaremos el devenir de la universidad argentina en dicho período, para avanzar posteriormente en el análisis de la política implementada durante los primeros dos años del gobierno Onganía. Para ello trabajaremos con fuentes primarias y secundarias.

De manera general, aquí concluiremos que las ideas de desarrollo, modernización y seguridad se constituyeron como ejes clave a partir de los cuales comenzaron a delinearse políticas universitarias, particularmente a partir del golpe militar de 1966. Éste comenzó por implementar una política represiva en las universidades, para “salvaguardar” a la nación de posibles “infiltraciones comunistas”. Un año después, por medio de la sanción de la Ley Orgánica de Universidades Nacionales, se procuró implementar una línea de acción que retomara las ideas de “desarrollo” y “modernización”.

Desarrollo, modernización y seguridad, un legado para Latinoamérica

Los cambios sufridos en el mundo en el período de posguerra pusieron a la cuestión del desarrollo en el eje de los debates, principalmente en EE.UU. La misma se había puesto de manifiesto en la Carta del Atlántico de 1941, en la que Roosevelt y Churchill prometían ganar la guerra para crear un nuevo y más justo orden, y expresaban la necesidad de colaborar “entre todas las naciones en el campo económico, con el fin de asegurar para todos mejores condiciones de trabajo, adelanto económico y seguridad social”.[9] Apenas cuatro años más tarde se constituyó la Organización de Naciones Unidas (ONU), cuya finalidad sería “procurar especialmente niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos y desarrollo económico y social en los diferentes países”. De este modo inauguró el surgimiento de diferentes instituciones destinadas a tal fin, entre las que destacan el Banco de Reconstrucción y Fomento, el Fondo Monetario Internacional y el Fondo de Préstamos para el Desarrollo. Estas ideas afloraron, por otra parte, en un contexto en el que los procesos de industrialización, urbanización y la expansión de la actividad del Estado en el marco de la posguerra, generaron expectativas y experiencias históricas que contribuyeron a conformar el ideario desarrollista.[10]

En el mismo año en que se puso en funcionamiento el Plan Marshall en Europa, por otra parte, fue creada la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), bajo el auspicio de Naciones Unidas. Su objetivo apuntó a pensar la realidad latinoamericana en el contexto mundial, intentando encontrar respuestas para las economías “subdesarrolladas”. El nuevo organismo reunió a intelectuales de todos los países de la región, entre los cuales destacaron Raúl Prebisch de Argentina, Celso Furtado de Brasil, Aníbal Pinto y Osvaldo Sunkel de Chile, entre otros. Todos ellos acordaban en que era necesario iniciar una nueva etapa en el desarrollo latinoamericano, para lo cual debía incrementarse la planificación en el área económica.[11]

Las propuestas presentadas por la CEPAL no dejaban de enmarcarse también en el contexto geopolítico de la Guerra Fría. La situación económica en la que estaban sometidos los países del hemisferio podía traducirse en inestabilidad política y, consecuentemente, disponer el terreno para la intervención del bloque soviético. En este marco, el gobierno brasileño de Juscelino Kubitschek presentó la “Operación Pan-Americana” (OPA) en 1958, con el objetivo de mejorar las relaciones de los países latinoamericanos con el gobierno norteamericano. Proponía, en última instancia, recibir de éste una ayuda masiva de recursos externos para el desarrollo.[12] Si bien se conformó como la base de los cambios que se producirían luego en política de cooperación entre EE.UU. y los países de América Latina, hacia 1960 el gobierno estadounidense diseñó una estrategia de mayor alcance, que se enmarcó en la Alianza para el Progreso (ALPRO). Así, bajo la presidencia de Kennedy, el desarrollo económico fue asumido como responsabilidad internacional y una obligación moral de los países industrializados.[13] Concretamente, la ALPRO preveía invertir 20.000 millones de dólares en obras públicas y privadas en América Latina durante toda la década.[14]

El objetivo de estos planes de desarrollo consistía en lograr el crecimiento autosostenido de los países de la región. Como contrapartida, los gobiernos debían reorganizar sus instituciones y obtener el consenso de la población para la implementación de estas políticas. En palabras de Kennedy, y a tono con la coyuntura política del continente, se trataba de una “revolución pacífica a escala hemisférica”. Su preocupación mayor, tal como lo expresó en su discurso de asunción, era el de la seguridad nacional. De este modo, mediante la nueva alianza, se proyectaba también coordinar acciones con los ejércitos americanos en la lucha antisubversiva y la contrainsurgencia. De lo que se trataba, en definitiva, era de impedir la propagación del modelo de la Revolución cubana hacia otros países del continente, ya fuera mediante la disuasión a través de la expansión económica o la represión de cualquier tipo de intento revolucionario.

En este marco, la ALPRO fue lanzada en la reunión del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) de la OEA, en Uruguay en el mes de agosto de 1961 y expresó sus fundamentos en la Carta de Punta del Este, firmada por todas las naciones del continente, a excepción de Cuba.[15] La médula del programa era el planeamiento económico, pero también se proponía, en líneas generales, eliminar el hambre, expandir los niveles educativos y elevar el nivel de vida de la población. El objetivo final radicaba en promover el desarrollo por la vía democrática. Como señala Mazzei, la política de Kennedy intentó lograr un equilibrio entre la defensa de la democracia y la lucha anticomunista en América Latina. Sin embargo, los golpes de Estado en Argentina y Perú en 1962 terminaron por quebrantarla y pusieron de manifiesto el fracaso de la ALPRO. Consecuentemente, durante el gobierno de Lyndon Johnson entre 1963 y 1969, se priorizó la política de contrainsurgencia a la de reforma social. En efecto, la consolidación de la Revolución Cubana y su posterior alineamiento con la U.R.S.S. acabaron de definir el giro de la estrategia militar en el continente. En este escenario, a las FF.AA. de los países de la región se les asignó la misión de guardianes del orden interno. Asimismo, la preocupación por la “seguridad continental” fortaleció la asistencia y la cooperación militar, enfatizando el entrenamiento a los oficiales latinoamericanos en técnicas contrainsurgentes.[16] Así, en América Latina, la ideología de la seguridad siguió entreverándose con la del desarrollismo.

En síntesis, el trenzado de las ideologías del desarrollo y la seguridad comenzó a jugar un rol destacado en la implementación de políticas en los países latinoamericanos. Y en este escenario, la educación comenzó a ocupar un lugar clave. En efecto, el aumento de la inversión estatal en educación permitiría no sólo erradicar el analfabetismo, sino también formar fuerza de trabajo calificada, particularmente para el área de I+D, lo que se constituía a su vez en base para el desarrollo. De este modo, la educación comenzó a ser considerada no como un gasto, sino como una inversión a largo plazo.

Consecuentemente, se abrió un período en el que las discusiones giraron en torno al planeamiento educativo, el capital humano y la formación de recursos humanos.

La política educativa entre la planificación y el desarrollo

La implementación de políticas educativas que apuntaran en esta dirección resultaron en la necesidad de llevar a cabo una planificación, en la que se analizara y orientara objetiva y científicamente el sistema educativo en función de su productividad y eficiencia.[17] Para el nivel superior específicamente, el énfasis estuvo puesto en la formación técnica, vinculada de manera directa con el desarrollo económico. Se propuso, asimismo, efectuar estudios que dieran cuenta de la situación de la mano de obra, su oferta y su demanda, y cómo a partir de ellos podría consolidarse la idea del desarrollo económico y el progreso técnico.[18]

En este escenario, la universidad pasó a ocupar un lugar central. A la expansión del sistema educativo, con los objetivos de eliminar la tasa de analfabetismo de los países latinoamericanos, se sumaba la necesidad de formar a la población como fuerza de trabajo calificada para el impulsar el desarrollo. El aumento demográfico que caracterizó los años de posguerra se vio reflejado en la demanda de plazas en la escuela secundaria y la educación superior, que se multiplicó de un modo extraordinario. Hasta ese momento, sólo EE.UU. había experimentado el aumento de la matrícula universitaria. Como señala Hobsbawm, sin embargo, Alemania, Francia y Gran Bretaña, tres de los países económicamente más desarrollados, pasaron de registrar apenas 150.000 estudiantes matriculados, esto es, el 1% de su población conjunta, a contarlos por millones. Esta multiplicación del ingreso de estudiantes se extendió asimismo a otros países tanto en Europa como fuera de ella.[19] Un proceso similar fue experimentado por los países latinoamericanos a mediados del siglo XX. En particular, la Argentina, se posicionaba hacia 1956 como el país con mayor matrícula universitaria en la región: aproximadamente el 0,8% de la población estudiaba en la universidad, mientras que en Brasil sólo lo hacía el 0,12%. En la enseñanza secundaria, por otra parte, el porcentaje ascendía al 2,48%, cifra que sólo era superada por el 6,9% registrado en Puerto Rico.[20] El desafío para los países de la región, sin embargo, radicaba en la estructura de sus sistemas educativos, dado que en estos países se había adoptado, el llamado “modelo napoleónico”, con una fuerte orientación en la formación de profesiones liberales y menos dedicación al desarrollo de la investigación científica.

En este contexto, la idea de modernizar las estructuras universitarias se intersecó con el ideario desarrollista, a su vez ligado a la ideología de la seguridad, y que tenía por base a la planificación. Así, no sólo se crearon organismos internacionales con el objetivo de planificar reformas estructurales, sino que a su vez se impulsó a los países latinoamericanos a crear organismos e instituciones propias que pudieran brindarles el resguardo necesario para llevar adelante los cambios que se habían propuesto desde los EE. UU. Es en este marco que emergieron los esfuerzos para orientar las universidades latinoamericanas hacia el modelo estadounidense.

La universidad argentina en el período de posguerra

Las ideas de modernización y desarrollo económico que habían surgido a finales de la década de 1940 comenzaron a materializarse veinte años después, a través de organismos de planificación surgidos unos años antes, como en los casos de Brasil, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela. Sin embargo, fue a partir del lanzamiento de la ALPRO y la Carta de Punta del Este que los gobiernos de América Latina asumieron la planificación como un instrumento fundamental para movilizar los recursos nacionales, lograr cambios estructurales, y aumentar la eficiencia y la productividad, de la mano de una mayor inversión y cooperación por parte de los organismos financieros internacionales.[21]

Neiburg y Plotkin ponen de manifiesto el particular interés que desarrolló EE.UU. en la formación de elites latinoamericanas, que fueran afines o, al menos, receptivas a sus ideas. Las mismas debían ser preferentemente “técnicas”, de modo que pudieran “hacerse cargo de los problemas inherentes al desarrollo económico (…) y sobre todo de las negociaciones con los organismos internacionales”.[22] De manera similar, Suasnábar señala que, en la Argentina, el planeamiento educativo penetró en los ámbitos públicos y en las universidades junto con la emergencia de las ideas desarrollistas, pero sobre todo con las nuevas orientaciones de los organismos internacionales.[23] Frente a la nueva coyuntura internacional de la década del sesenta, los planes integrales de educación debían diagnosticar y, a su vez, proyectar alternativas y soluciones para poder cumplir con los objetivos planteados y con los cuales se habían comprometido los diferentes países, que serían apoyados por la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), entre otros organismos.

En este contexto, bajo el gobierno de Arturo Frondizi, el desarrollismo prometía una sociedad más democrática y más autónoma, a la cual se llegaría de la mano de la industrialización, el progreso científico y la modernización cultural. A diferencia de los gobiernos antecesores, especialmente durante el último gobierno peronista en el que se había negado por completo la asistencia internacional, Frondizi recibió un empréstito extranjero para el cumplimiento de los objetivos propuestos y firmó un acuerdo de cooperación técnica con los EE.UU.^[24] Consecuentemente, en 1959 se creó la Comisión Nacional de Administración de Apoyo al Desarrollo Económico (CAFADE), cuyos objetivos eran “coordinar, programar trabajos, promover investigaciones, y brindar asesoramiento destinado a fomentar el desarrollo económico del país”. En particular, la CAFADE se creó con el fin de contar con ingenieros para el gran capital, concretándose así la “ayuda” financiera y técnica de las fundaciones norteamericanas.[25]

Asimismo, de la mano de las nuevas instituciones del Estado desarrollista, se reclutaron técnicos y expertos para cumplir con las tareas específicas propuestas. Neiburg y Plotkin afirman que, después de 1955, y especialmente a partir de la década siguiente, se conformó una nueva elite técnica estatal afín a las propuestas de EE.UU.. Dentro de esta “nueva generación de cerebros”, destacaban especialmente aquéllos egresados del Instituto Torcuato Di Tella (ITDT).^[26] Para estos años, la teoría del desarrollo económico se había convertido ya en una “subdisciplina” de la ciencia económica. Con la creación de las carreras de economía y sociología en la UBA en 1958, las ideas desarrollistas se insertaron en el ámbito universitario.[27] Asimismo, junto con la emergencia de las ciencias sociales apareció el “especialista” como nueva figura intelectual. De este modo, bajo la legitimidad que otorgaba la “especialización técnica”, un segmento de la intelectualidad recuperaba un espacio de intervención y relevancia en la esfera estatal.[28]

Fue en este contexto que, mediante el Decreto Nº 7.290, se creó en el año 1961 el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE). Este organismo dependiente de la presidencia tuvo como finalidad la programación y planificación de políticas para el desarrollo. Tres años después, bajo la presidencia de Arturo Illia, el CONADE creó un sector dedicado exclusivamente al análisis educativo.[29] El objetivo del equipo técnico consistió en la elaboración de un diagnóstico de la situación educativa en el país y el desarrollo de una planificación para el corto, mediano y largo plazo.^[30] En definitiva, la política nacional se adaptó a los lineamientos propuestos por la OEA, la UNESCO y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otras instituciones de similar índole, que derivaron en la creación de organismos cuya función específica era analizar la situación del país. Asimismo, cabe señalar la influencia directa de técnicos y asesores extranjeros que recibieron los funcionarios argentinos para emprender tareas similares en los organismos nacionales.

Los diagnósticos y propuestas presentadas se vincularon directamente con las ideas en torno al modelo planteado por los organismos internacionales respecto de la forma que debía adoptar la universidad latinoamericana en el futuro próximo. Un personaje clave en este escenario fue Rudolph Atcon, quien fue asesor de la UNESCO durante dos décadas. Hacia principios de 1970, actuó como enviado desde EE. UU. para promover planes de reforma universitaria en distintos países de Latinoamérica. Si bien tuvo mayor influencia en Brasil, también incidió en las reformas implementadas en Honduras, Chile y Argentina.

Así, bajo el ideario de modernización y desarrollo, se comenzaron a llevar a cabo políticas universitarias que reconfiguraron el sistema argentino de educación superior. Tras el golpe de Estado de 1966, sin embargo, el eje rector de las políticas implementadas fue la ideología de la seguridad. Tal como señala Terán, antes de asumir, Onganía había expresado que “había mucho ruido en la universidad”.[31] Consecuentemente, luego de un intento por silenciarla, el eje de la seguridad comenzaría a entremezclarse, como veremos, con los intentos de modernización. Detengámonos brevemente, a continuación, en algunas de las características del gobierno militar que emergió de dicho golpe.

El golpe de Estado

El 28 de junio de 1966, la Junta Militar se dirigió a la sociedad argentina con el objeto de informar las causas del golpe de Estado que acababa de perpetrar. En dicho mensaje, señalaron que el país se había convertido en un “escenario de anarquía” por “la colisión de sectores con intereses antagónicos” e hicieron alusión a la “inexistencia de un orden social elemental”. Asimismo, sostuvieron que la situación económica se había agravado por la inflación, situación que perjudicaba a los sectores de menores ingresos. En este contexto, las FF.AA. tenían como “único y auténtico fin (...) salvar a la República y encauzarla definitivamente por el camino de su grandeza”. Para ello, asumían la “responsabilidad irrenunciable de asegurar la unión nacional y posibilitar el bienestar general, incorporando al país los modernos elementos de la cultura, la ciencia y la técnica”. De este modo, se lograría transformar y modernizar el país, consolidando la unidad de los argentinos y evitando que “decaiga para siempre la dignidad argentina”.[32]

Frente a este escenario, la Junta de Comandantes asumió el poder político y militar de la República Argentina, destituyó inmediatamente al Presidente y Vicepresidente, junto con los Gobernadores y Vicegobernadores; separó de sus cargos a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y al Procurador General de la Nación; disolvió el Congreso Nacional y las legislaturas provinciales, y proscribió todos los partidos políticos del país.  Finalmente, y antes de autodisolverse y entregarle el poder al general Juan Carlos Onganía, las FF.AA. anunciaron la emisión de un “Estatuto revolucionario” que tendría mayor jerarquía que la Constitución Nacional y en el cual se fijarían los objetivos políticos de la nación.[33]

El Acta de la Revolución Argentina fue difundida unos días después del golpe. En la misma se presentaba formalmente lo expuesto por los Comandantes en Jefe de las tres fuerzas en el mensaje del 28 de junio. El anexo II, en el que se exponía el mencionado estatuto, suspendía la división de poderes y concentraba las funciones ejecutivas y legislativas en el Presidente de la Nación Argentina. Asimismo, dejaba a su cargo el nombramiento de los gobernadores provinciales, los cuales ejercerían los poderes ejecutivo y legislativo de sus respectivas constituciones. De este modo, el nuevo gobierno centralizado quedaba autorizado a promulgar leyes que podrían alterar el tamaño y las funciones del gabinete, junto con la posibilidad de crear cuerpos transitorios o permanentes que lo aconsejarían durante el ejercicio de su mandato. Por último, la duración del período presidencial no quedaba preestablecida, aunque sí el hecho de que en caso de muerte o incapacidad serían los Comandantes en Jefe de las FF.AA. los encargados de nombrar un sucesor.

El proyecto político y económico del gobierno de facto quedaba plasmado en el anexo III del Acta: la modernización y transformación iban a ser los ejes propuestos para eliminar los males que aquejaban a la nación y retomar la senda del desarrollo. De esta forma, el objetivo general propuesto consistía en “consolidar los valores espirituales y morales, elevar el nivel cultural, educacional, científico y técnico; eliminar las causas profundas del actual estancamiento económico, alcanzar adecuadas relaciones laborales, asegurar el bienestar social y afianzar nuestra tradición espiritual inspirada en los ideales de libertad y dignidad de la persona humana, que son patrimonio de la civilización occidental y cristiana; como medios para restablecer una auténtica democracia representativa en la que impere el orden dentro de la ley, la justicia y el interés del bien común, todo ello para reencauzar al país por el camino de su grandeza y proyectarlo hacia el exterior”.[34] En cumplimiento de semejante cometido, el presidente de facto elaboró las Políticas de Gobierno Nacional, en donde se ponían de manifiesto los cursos de acción generales que conducirían al logro de los objetivos fijados en lo referente a la política exterior e interna, en el ámbito económico, laboral, de bienestar social, y seguridad.

Estas propuestas, sin embargo, permanecieron durante un tiempo en el mismo nivel de abstracción en el que fueron enunciadas. Si bien a dos días de su asunción Onganía afirmó que pronto haría conocer el plan de gobierno inspirado en los fines revolucionarios y el equipo de colaboradores que conformarían el nuevo gabinete, la designación de su nuevo equipo de gobierno demoró semanas, lo que indicaría que la fecha elegida para el golpe de Estado tomó por sorpresa al nuevo presidente de facto.[35] Asimismo, y a pesar de lo dicho en su discurso del 30 de junio, la ausencia de medidas durante las primeras semanas provocó interrogantes acerca de la capacidad del gobierno para cumplir con los objetivos anunciados. En contraste, Rouquié sostiene que el apoyo masivo que tuvo el gobernó militar y las esperanzas contradictorias que se depositaron sobre él fueron lo que dificultó inicialmente su acción, ya que cualquier rumbo que adoptase podría romper este grado de consenso, tan ficticio como frágil.[36] De todos modos, sea por táctica o por inexperiencia, Onganía se hizo esperar.

La única precisión que fue adelantada consistió en que el proceso iba a estar dividido en dos etapas, tanto para el planeamiento como para la ejecución. Las correspondientes al planeamiento se llevarían a cabo durante los dos primeros años: en 1966 se confeccionaría el Programa de Ordenamiento y Transformación, mientras que en 1967 se trazaría el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad. La ejecución del primero se llevaría a cabo entre los años 1967 y 1968, y tanto el CONADE como el Consejo Nacional de Seguridad (CONASE) se encargarían de diseñar las políticas y estrategias del plan.[37]

Las primeras medidas que tomó el gobierno de facto consistieron en una reorganización burocrática, en la cual se reestructuraban algunos de los órganos de gobierno y se creaban otros destinados a la formulación de los planes de desarrollo. Así, como señala O´Donnell, el “ordenamiento” de la sociedad buscaría llevarse a cabo junto con la “racionalización” del aparato estatal (esto es, la contracción del número de empleados e instituciones públicas) para un mayor y mejor control. Modernización, desarrollo y seguridad serían los tres pilares de las políticas del gobierno de facto.[38]Comenzaba así a implementarse una nueva fórmula para el desarrollo nacional: la de “modernizar por la vía autoritaria”.[39] La estructura del aparato de Estado ya se había erigido y Onganía se proponía reencauzar el país hacia el “orden”, para lo cual era necesario mantener la apoliticidad, no sólo en la sociedad, sino también en el interior de las FF.AA. En efecto, Onganía consideraba a la política como un “sinónimo de intereses parcializados, de desorden, de promesas demagógicas, que [alentaban] aspiraciones prematuras (…) un campo de manipulaciones y oportunismos que hieren el sentido moralista de [su] corriente”.[40] Suponía, asimismo, la existencia de un estado de “división de los argentinos” que fomentaba el “desorden” y la “subversión”. Consecuentemente, designó a civiles “técnicos” y “apolíticos” en los altos niveles decisorios del gobierno, incluyendo Ministerios y Secretarías de Estado.

En este marco, el plano cultural y educativo fue objeto del accionar del gobierno de facto.[41] Allí también intervinieron “técnicos” y “especialistas” que cumplirían con los fines y objetivos propuestos por la “Revolución Argentina”. El principal carácter de la política implementada en el ámbito universitario, sin embargo, estuvo más bien vinculado a las ideas de seguridad.

La política universitaria en los primeros meses del golpe

Las universidades nacionales se constituyeron en uno de los principales objetivos de la política del gobierno militar. En el marco de la lucha a nivel mundial contra el comunismo, propulsado principalmente por EE.UU., las casas de estudio en Argentina eran vistas como lugar de propagación de desorden y de violencia por excelencia; en particular, se creía que se habían constituido en “focos de subversión” o, incluso, que habían sido blanco de una “infiltración comunista”.[42] Consecuentemente, el 28 de julio, a un mes de instalado el gobierno militar, Onganía sancionó un régimen provisorio por medio del decreto ley 16.912. El mismo establecía que los rectores de las universidades nacionales y sus respectivos decanos pasarían a ejercer funciones puramente administrativas, dejando a cargo de la Secretaría de Educación el ejercicio de las atribuciones reservadas por sus estatutos a los Consejos Superiores o Directivos; en caso de no aceptar este recorte en sus funciones, serían cesanteados. Asimismo, la cartera de Educación también tendría la facultad para intervenir en caso de situaciones que afectaran a “la paz y el orden interno” de las universidades, atribución que usó para prohibir la realización de actividades políticas por parte de los centros o agrupaciones estudiantiles, so pena de disolución.[43]

De acuerdo a las versiones gubernamentales, la Ley estaba dirigida a articular la autonomía con el proceso propuesto para la recuperación de la Nación.[44] Así lo proclamaba un comunicado del Ministerio del Interior:

La Universidad no ha sido avasallada. Es propósito del gobierno que las actividades universitarias se sigan desarrollando normalmen­te y dará su más decidido apoyo a los profesores y estudiantes que en su inmensa mayoría desean continuar sus respectivas tareas en un ambiente de seriedad científica y jerarquía y respeto recíproco. La ley 16.912 ha sentado las bases para que, bajo la dirección de sus actuales autoridades, la institución se encamine hacia formas de organización que le permitan alcanzar el más alto nivel académico, prestar a la comunidad los más eficientes servicios y excluir de su seno la influencia de elementos extraños a su natural sentido. Por ello, el gobierno de la Nación deplora la actitud de algunos grupos de activistas que, en la noche de ayer han pretendido alterar el orden y desviar a la Universidad del cumplimiento de su función específica.^[45]

De las 8 universidades nacionales, las del Sur, Cuyo y del Nordeste, acataron las medidas y reanudaron su normal funcionamiento antes del período previsto. Los rectores de las de Buenos Aires, Tucumán, Córdoba, Litoral y La Plata, en cambio, no lo hicieron. La Federación Universitaria Argentina (FUA), por su parte, rechazó la nueva ley, denunciando que la misma tenía como único fin “someter y amordazar a la universidad”, por lo que convocó a los estudiantes a organizarse en su contra y a reclamar la reapertura de las clases y la restitución de la autonomía universitaria.

Frente a este escenario, el gobierno militar advirtió que no toleraría acciones de protesta. En consecuencia, la misma noche en que fue dictada la ley, la Guardia de Infantería entró a las Facultades tomadas y reprimió a alumnos y docentes con sus cachiporras, hecho que se conoció como “La noche de los bastones largos”. En Filosofía y Letras, Arquitectura e Ingeniería hubo cerca de 130 detenidos, mientras que en Exactas, la represión y las detenciones alcanzaron mayores niveles.[46]

Estos hechos inauguraron las políticas universitarias represivas que caracterizaron las primeras intervenciones del gobierno de facto en la vida académica. Sin embargo, tal como ocurrió en los diferentes ámbitos de la vida social del país durante los primeros meses, quedaba en evidencia que se trataba de medidas puramente coyunturales, y que faltaba una política de largo plazo. En este sentido, el caso de la UBA fue paradigmático. Después de la intervención, comenzaron a renunciar masivamente docentes de diferentes Facultades, sumando un total de 968 a la semana de la promulgación de la Ley.

Tras los brutales acontecimientos ocurridos la noche del 29 de julio, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso un receso universitario por 15 días a partir del 1 de agosto. Asimismo, nombró a un nuevo Consejo Asesor de la Enseñanza Universitaria Oficial, con el objetivo de elaborar las nuevas leyes que establecerían el régimen de funcionamiento definitivo de las casas de altos estudios durante el gobierno militar.

Mientras tanto, el panorama universitario se presentaba cada vez más sombrío para el gobierno. Lejos de “normalizar” las instituciones, las acciones gubernamentales habían dado lugar a un conflicto que resultó en consecuencias que afectaron a la comunidad académica y al país: la emigración de técnicos y el desmantelamiento de grupos de investigación considerados irremplazables. Docentes, investigadores y técnicos emigraron sin dificultad a distintas universidades latinoamericanas y de los EE.UU., debido a que los antecedentes en investigación y formación de recursos humanos que tenía el país desde 1958 generaban un gran interés en el exterior.[47]

En suma, las medidas adoptadas por el gobierno estaban fracasando. La intervención y la represión habían estado lejos de disminuir la politización, que en lugar de ello se había potenciado, tomando ahora como blanco al régimen militar; a lo que se sumó, como vimos, el proceso de “fuga de cerebros”. Así, de momento, la intervención universitaria lejos estaba de haber logrado encarnar los principios de modernización, aunque sí había avanzado con el autoritarismo, el cual velaba por la “seguridad” interna de las instituciones contra los “gérmenes subversivos” y la radicalización política de los estudiantes.[48]

De la represión a la sanción de una nueva Ley universitaria

A seis meses de haber asumido como presidente de facto, Onganía cerraba una primera etapa de su gobierno solicitando a casi todo su gabinete la presentación de sus renuncias. A pesar de la reestructuración del aparato estatal, el gobierno de facto se había mostrado absolutamente incapaz de poner en marcha una política definida en las distintas áreas, y particularmente en la económica. Acaso el ámbito que mayor atención recibió por parte del gobierno haya sido el universitario, con las consecuencias ya señaladas. El año 1967 comenzó entonces con un recambio de ministros en un intento por recuperar, o más bien establecer, la iniciativa política. Este barajar y dar de nuevo, sin embargo, no alcanzó al Ministerio del Interior ni a la cartera de Educación. Por el contrario, en estos últimos se profundizó la línea trazada desde el principio, que apuntaba a sancionar una nueva Ley Universitaria,^[49] con lo que se daría por concluida la primera etapa de la política universitaria, según expresó el secretario de Educación y Cultura mediante un discurso pronunciado por radio y televisión el día en que fue sancionada y publicada la ley en el Boletín Oficial.

Allí se hacía énfasis en los objetivos de enfrentar las “anomalías” que afectaban el desarrollo material y espiritual de la nación, para lo cual ponía de manifiesto la urgente necesidad de accionar en el ámbito universitario con el fin de “erradicar” la “subversión interna”, descartando los factores que procuraban transformarlas en “focos de perturbación pública” y asegurando las condiciones para su “normal” funcionamiento, para evitar así frustrar los esfuerzos de docentes, investigadores y estudiantes. Con este espíritu, la ley proponía una renovación universitaria enmarcada dentro del proyecto nacional, en la cual se adecuaba el sistema de educación superior a los principios autoritarios del régimen de facto. En palabras del secretario de Educación, “la etapa presente (…) corresponde a un momento de ordenamiento y transformación”.^[50]

El anteproyecto fue presentado antes de que se diera comienzo al ciclo lectivo del año 1967. Allí, el secretario de Educación, explicó a los medios periodísticos que “la universidad se había convertido en un bastión al servicio de ideas subversivas y desde allí se lanzaban ataques al gobierno”, y que la Ley Universitaria daría comienzo a “una nueva etapa encaminada hacia una nueva Universidad que pueda cumplir sus fines al servicio de la Nación”.[51] Como era de esperarse, los estudiantes denunciaron inmediatamente lo que constituía un nuevo avasallamiento de la autonomía universitaria.^[52]

Pese a las quejas estudiantiles, que no alcanzaron a materializarse en acciones de protesta, la nueva legislación fue sancionada en abril. En ella, a lo largo de 126 artículos, se estableció un régimen orgánico común para todas las universidades nacionales.[53] Allí, asimismo, se esbozaron los lineamientos vinculados con la modernidad, el desarrollo y la seguridad. Sobre esta base, las autoridades debían tomar las decisiones necesarias para cumplir con sus fines, dictar y reformar los estatutos, elegir sus autoridades, designar y remover al personal, desarrollar tareas de investigación, educación y extensión universitaria, establecer un régimen disciplinario, y administrar y disponer de sus recursos, entre otros. El único requisito era la aprobación previa del Poder Ejecutivo. De esta forma, la autonomía y la autarquía financiera no serían obstáculos para el ejercicio de atribuciones conferidas a otras autoridades nacionales y locales, en lo que al mantenimiento del orden público refiere. En la misma línea y con una fuerte apuesta a la seguridad interna, las autoridades universitarias deberían abstenerse de realizar declaraciones políticas o tener actitudes que comprometieran la “seriedad institucional”. Finalmente se prohibía cualquier actividad que asumiera formas de militancia, proselitismo, agitación, propaganda o adoctrinamiento político (arts. 1º a 10º). Al respecto, la ley preveía la posibilidad de intervenir las universidades nacionales por parte del Poder Ejecutivo, en caso de desarrollarse un conflicto insoluble dentro de las casas de estudio, de manifestarse el incumplimiento de los fines de la universidad, y de alteración grave del orden público o subversión contra los poderes de la nación.

En lo que refiere al gobierno universitario, se mantuvo la anulación del gobierno tripartito y se estableció que el mismo estaría conformado por la Asamblea, el Rector o Presidente, el Consejo Superior, los Decanos de Facultades o Directores de Departamentos y por los Consejos Académicos, elegidos éstos últimos por el voto secreto y obligatorio de los profesores ordinarios de las categorías correspondientes (art. 43º y 64º). Asimismo, los graduados quedaban excluidos y se establecía que los estudiantes serían representados por un delegado que tendría voz pero no voto en las sesiones del Consejo Académico de cada Facultad (art. 93º, 94º y 95º). Sin embargo, para poder ser elegido como delegado, el estudiante debía cumplir ciertos requisitos, tales como tener aprobado las dos terceras partes del plan de estudios y tener un promedio general equivalente a bueno (art. 96°), lo que acotaba el espectro de candidatos posibles. Los graduados, por otra parte, podrían participar en la vida académica, pero no en la vida política de la universidad (art. 84°).

En este marco de reorganización institucional, la ley implementaba un nuevo régimen de cursada, con mayores exigencias para mantener la condición de alumno regular y nuevos requisitos para la reinscripción, que incluían la aprobación de un mínimo de materias anuales y el arancelamiento de los exámenes reprobados, lo que afectaba el derecho a la gratuidad educativa. La justificación de las medidas adoptadas se basaba en que los fondos recaudados estarían destinados a becas estudiantiles, lo que contribuiría a aumentar el presupuesto universitario. Finalmente, la ley establecía que cada Facultad reglamentaría el número de insuficiencias que determinen la pérdida de la regularidad (art. 88º - 92º). Esta medida involucraba directamente a los alumnos que debían trabajar para poder estudiar, ya que históricamente fueron quienes adeudaron más materias que aquellos cuya única actividad es el estudio.

Asimismo, la nueva ley buscaba detener el avance de la politización estudiantil, estableciendo la posibilidad de sanciones ante cualquier actividad política desarrollada dentro de las casas de estudio. Por otra parte, los centros de estudiantes y organizaciones políticas podrían ser privados de su personería jurídica, si la tuvieran, y del uso de locales ubicados dentro de las universidades (art. 98º).

En relación a los postulados de modernización y desarrollo, la Ley daba forma, a un nuevo sistema de organización académica, que preveía la estructuración departamental “recogiendo concepciones modernas ampliamente difundidas y la experiencia de la Universidad Nacional del Sur” (art.12°). Cabe mencionar que dicha institución, creada en 1956, se constituyó en la materialización de ideas vinculadas con proyectos universitarios extranjeros, no sólo en su organización interna, sino también y particularmente, en relación a su oferta académica. En este mismo orden, el sistema de Facultades en aquellas casas de estudio que no lograran cambar su organización a una estructura departamental, se vería obligado a organizar las materias afines en unidades pedagógicas, para evitar la superposición de tareas y de mejorar la calidad de la enseñanza (art.14°). En esta misma línea se expresan los requisitos para la tarea docente, la cual pasaba a tener como condición actividades vinculadas con la investigación. Con ello, se preveía la incorporación de un régimen moderno y, al menos en los postulados, se marcaba como condición sine qua non, que la investigación fuera parte constitutiva del cuerpo docente.

Finalmente, el gobierno militar solicitaba a los rectores, decanos o directores de departamentos la adecuación de los estatutos de las universidades a la nueva Ley, debiendo elevarlos al Poder Ejecutivo para ser aprobados en el lapso de los 120 días. Una vez aprobados, se llamaría a elecciones para integrar los Consejos Académicos de cada Facultad o Departamento.[54]

La política universitaria entre la seguridad y la modernización

De manera general, las ideas en torno a la seguridad delinearon la primera fase de las políticas universitarias, que se caracterizaron por la represión del activismo político bajo el discurso de la existencia de focos subversivos o comunistas. Esta fase se prolongó posteriormente con la sanción de la Ley Orgánica, cuyo objetivo, tal como acabamos de analizar, consistió en ajustar la política de “normalización” de las casas de estudio. Esta normalización, sin embargo, no se limitó al afianzamiento de la política de seguridad, sino que incluyó también elementos de modernización. En efecto, la influencia de los “técnicos” y “especialistas” extranjeros en la gestión universitaria empezaba a aflorar, ya que dicha Ley Orgánica se constituyó en el primer intento por reestructurar las universidades nacionales. Así, la idea de “normalización” apuntaba no sólo a despolitizar a los estudiantes, sino también a “modernizar” las casas de estudio por medio de la restructuración institucional, adoptando una organización departamental que se asemejaba a la implementada en otros sistemas universitarios, tales como el estadounidense.

El gobierno, sin embargo, no logró avances en ninguno de estos frentes. La despolitización no pudo sostenerse más allá de un corto período de tiempo, debido al contexto general de efervescencia política. La “modernización”, por su parte, no pasó de la letra de la Ley, y recién cobró forma bajo el mandato de Lanusse, quien retomó esta iniciativa en el marco del Gran Acuerdo Nacional. En este momento, en el que se buscó reestructurar el sistema mediante un proceso de creación de nuevas universidades, la ideología desarrollista acabó de incrustarse en la gestión universitaria, orientando la dirección que tomó dicho proceso.[55]

En efecto, la ola de expansión institucional que sobrevino a principios de la década de 1970 se encaramó sobre las grietas que la Ley de 1967 no había sido capaz de cerrar. Las políticas limitacionistas que imponían nuevas condiciones de regularidad y mecanismos de ingreso no habían logrado minimizar el proceso de masificación iniciado en la década anterior, la tasa de matriculados continuó en aumento durante todo el período dictatorial, y al poco tiempo afloraron las manifestaciones de docentes y estudiantes en contra de las medidas adoptadas.

A la luz de la política “desarrollista” y “modernizadora” que el gobierno de facto pretendía implementar, y en el marco de la política internacional que había volcado sus ejes de discusión en torno a la educación en los países de la región, la universidad se convirtió en el foco de análisis y discusión hacia fines de la década del sesenta. ¿Cómo congeniar, en este escenario, la modernización institucional y el desarrollo económico, sin dejar de lado la seguridad nacional? El desafío del gobierno se había, al menos, duplicado. Las ideas de desarrollo, modernización y planificación que habían surgido en el marco de la guerra fría, se reforzaron con el paso del tiempo y en la década del sesenta cobraron una importancia mayor en algunos países de Latinoamérica, complejizando las tareas inicialmente asumidas por el gobierno. Como ya señalamos, sin embargo, el primer esfuerzo coherente por resolver este conjunto de problemas mediante la implementación de una política general no tendría lugar sino hasta la llegada al poder de Lanusse.

A modo de cierre

En este trabajo nos hemos propuesto rastrear el entramado ideológico sobre el cual se elaboró la política universitaria en la Argentina durante las décadas del cincuenta y sesenta, principalmente. Tal como hemos puesto de manifiesto, tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, la educación pasó a ser un eje clave de análisis entre los gobiernos de los países clásicos, a la vez que comenzó a pensarse de qué manera podrían incidir en los países en vías de desarrollo. En este marco, se incentivó a los gobiernos de América Latina a implementar planes de desarrollo económico que pusieron el foco en los sistemas de educación. La idea de que los países con mejores niveles de educación experimentaban un crecimiento económico mayor aumentaba entre los países desarrollados. El período de la Guerra Fría comenzó, asimismo, con un fuerte interés en los avances en Investigación y Desarrollo y, consecuentemente, los países de la región recibieron enormes inversiones por parte de empresas extranjeras.

Sin embargo, tras la Revolución cubana, el problema de la seguridad también comenzó a ocupar un lugar central en los lineamientos políticos para la región. Consecuentemente, se inició una clara política que no sólo promovió la idea de la planificación vinculada con el desarrollo y la educación, sino que además vinculó la educación y el desarrollo económico con el postulado de la seguridad.

Ese entramado ideológico se solidificó bajo el régimen militar de Onganía, cuyo gobierno prestó especial atención al ámbito universitario. Allí, tal como hemos visto, se procuró eliminar cualquier “germen subversivo” y “modernizar” las estructuras con el objetivo de lograr la tan aclamada “normalización” universitaria. Se hizo, como cabía esperarse, por medio de las dos líneas de acción que caracterizaron a este gobierno: el autoritarismo y la modernización. Así, no sólo se intervinieron las universidades apenas asumieron las FF. AA., sino que al mes se reprimió a docentes y estudiantes de la casa de estudios más grande del país. La medida siguiente fue la elaboración de la Ley Universitaria. La misma, estaba empapada de la ideología gestada en el marco de la Guerra Fría. A lo largo de sus 126 artículos es posible encontrar distintos mecanismos que apuntan a la planificación, el desarrollo, la modernización y la seguridad. Se trata de principios que, incluso tras el cambio de rumbo que sobrevino a partir de 1968, continuaron rigiendo la política de la autodenominada “Revolución Argentina”.

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