Río Grande fue fundada oficialmente en 1921 como Colonia Agrícola. En la actualidad es una ciudad intermedia (Llop et al., 2019) donde habita una población de alrededor de cien mil habitantes, como lo indica el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022 (Instituto Nacional de Estadística y Censo, INDEC, 2022). Se localiza en la desembocadura del río homónimo, al noreste de la Isla Grande de Tierra del Fuego, en el lado argentino. El ensamblaje territorial emergente en esa espacialidad, a fines del siglo XIX, se caracterizó por la disposición de una reserva fiscal rodeada por las propiedades de dos enormes estancias de un mismo grupo propietario: oeste y norte en la margen norte del río y margen sur del lecho fluvial (Finck, 2024b). Al interior de la reserva fiscal, el trazado ortogonal de la mensura originaria de 1926 distinguió polígonos concéntricos de tamaños diferenciados, de más pequeño a más grande: 98 manzanas, 21 quintas y 14 chacras, como se pueden observar en las figuras Figura 1 y Figura 2.Este marcaje fue parte de las capas espaciales consolidadas que forma parte de la configuración urbana contemporánea (Finck, 2024a).

Desde una perspectiva geoestratégica, aquel diseño se correspondía con una nueva instancia de políticas de promoción de radicación de población en esa porción del territorio, incorporado al Estado nacional en pleno proceso de consolidación hacia 1880. Tierra del Fuego, junto a otras jurisdicciones, fue incorporado como Territorio Nacional en 1884 por la Ley Nacional N° 1532/1884, luego del tratado de límites con el país vecino Chile en 1881. La condición de Territorio Nacional, a diferencia de las provincias, implicaba una dependencia y subordinación al poder central en lo político y económico (Ruffini, 2011). Tierra del Fuego, AIAS, que fue el último Territorio Nacional de la Argentina, alcanzó el rango de Provincia recién en 1990 con la Ley Nacional de Provincialización 23.775/1990; y 1991 cuando se sancionó la Constitución Provincial.

En el marco de las regulaciones sobre esa porción del espacio nacional, Río Grande y Ushuaia, capital provincial, fueron reconocidas como municipalidades en 1957 (Decreto Ley Nacional N° 2191/1957). No obstante, aspectos como la administración de las tierras fiscales, dependían del nivel territorial-nacional y no del nivel municipal. El traspaso de un nivel al otro ocurrió recién en el año 1996 (Ley provincial N° 323/1996). La cuestión de la planificación urbana y territorial, así como la vivienda, conformaron temas exclusivos de la órbita territorial hasta 1984, cuando la Ley Territorial Orgánica de Municipalidades 236/1984, reconoció algunos alcances de ese nivel que se ratificó y amplió con la sanción de la Constitución Provincial en 1991 y la Carta Orgánica Municipal de Río Grande, en 2007. Aun así, en materia de vivienda, el nivel territorial/provincial (hasta/desde 1991), conformó la jurisdicción que timoneó las operatorias en la ciudad de Río Grande.

El estado interviene en relación con el suelo urbano por distintas vías, una de ellas es como agente inmobiliario por ser propietario de grandes parcelas de suelo y ser productor de espacio construido (Jaramillo González, 2009). Al conformar la vivienda un bien mercantilizado, su producción pública y la transferencia correspondiente a las familias demandantes, constituye un subsidio a ese sector que puede asumir distintos formatos, como el acceso al bien, mediando un pago adecuado a sus ingresos por parte de las familias. En esta modalidad, para el caso argentino se destacan las operatorias donde quienes construyen las unidades residenciales son empresas constructoras que, en ocasiones, son los responsables de aportar también el suelo donde se ejecutan las obras licitadas. Otra modalidad es a través del financiamiento hipotecario como fueran las operatorias del histórico Banco Hipotecario, o más reciente el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (PROCREAR).

La participación estatal en el mercado de vivienda respondió a atender una problemática bifronte. Por un lado, se la comprendió como una política de desarrollo económico que promovía dinámicas de movilización de submercados como el de la producción y compra venta de materiales, así como la generación de empleo (Rodríguez, 2010; Rodulfo y Boselli, 2015). Por otro lado, se trata de atender una realidad socioeconómica propia de la región latinoamericana correspondiente agrandes franjas de población que no disponen de los ingresos suficientes demandados para afrontar, en el mercado inmobiliario formal o informal, los costos de compra de viviendas terminadas o de financiamiento para la construcción de unidades nuevas; en otras palabras, diversas situaciones de insolvencia (Pírez, 2016). En este marco, el estado despliega una producción estatal directa de viviendas denominada: vivienda de interés social o vivienda social. Como parte de la política habitacional, ésta se apoya en ciertas bases jurídicas y legislativas, un andamiaje institucional y ciertas modalidades puntuales de intervención estatal, además genera múltiples efectos, entre otros, en los procesos de urbanización (Palumbo, 2022).

Desde 1970 se destaca en Argentina la sanción de dos leyes relativas al financiamiento de la producción de viviendas: Ley Nacional N° 19.876/1972 de financiamiento para el Fondo Nacional de la Vivienda y la Ley Nacional N° 19.929/1972, de creación del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI). En ese marco regulatorio se crearon los entes ejecutores subnacionales como el INTEVU fueguino: Ley Territorial N° 77/1977; Ley Territorial N° 207/1983. A mediados de 1990, la Ley Nacional N° 24.464/1995 creó el Sistema Federal de la Vivienda, al cual Tierra del Fuego AIAS adhirió ese mismo año, creando, además, el Fondo Provincial de la Vivienda Ley Provincial N° 245/1995. El sistema a nivel nacional fijó, entre otros aspectos, su composición y las formas de distribución de recursos entre las jurisdicciones subnacionales que se complementó con programas con diversos modos de implementación y transferencia (Realini et al., 2016). Lo último tuvo un especial impulso en la década del 2000.

Es clave advertir que, pese a los esfuerzos públicos, la diversificación y ampliación de fuentes de financiamiento y actores, no fueron suficientes para resolver el déficit habitacional persistente a nivel nacional (Barreto, 2018) y fueguino. En 2022, el déficit cuantitativo compuesto1 para Río Grande fue del 14,4 %, más alto que en Tierra del Fuego AIAS que fue de 11,8 % y el país de 5,1 % según el INDEC (2022). Así, se comprueba que las políticas habitacionales centradas en la vivienda terminada del tipo “llave en mano”, no resuelven por sí solas la complejidad y heterogeneidad propia del déficit habitacional. Más aun, en contexto de crecimiento poblacional abrupto como fue el caso de Tierra del Fuego entre 1970 y 1990, y un mercado inmobiliario en desarrollo y sin intervención estatal alguna, configuraron un escenario propicio para la profundización de esa problemática (Finck et al., 2022). En 1972, desde el Poder Central se sancionó la Ley Nacional N° 19640/1972 que fijó un régimen de promoción económica y fiscal, fijando un sistema de incentivos fiscales y aduaneros que propició la instalación de industrias y, con ello, la tracción de trabajadores y trabajadoras nacionales. Desde una perspectiva geoestratégica, la medida se apoyaba en la teoría de los polos de desarrollo (Bandieri, 2011) y se encolumnó en las iniciativas para repoblar el territorio nacional.

En el ámbito fueguino, desde fines de 1970 y durante la década 1980, lo habitacional se constituyó como una cuestión socialmente problematizada (Oszlak y O’Donnell, 1995). Figuraron posiciones y registros sobre este asunto tanto en la prensa local, discursos de gobernadores, estudios técnicos, así como en la normativa y producción visual: cartográfica y fotográfica. La cuestión habitacional fue eje de políticas públicas, tanto en gobiernos democráticos como dictatoriales. Por ejemplo, desde el oficialismo fueguino, a cargo del gobernador de facto Capitán Luis Jorge Arigotti (1976-1981), afirmaba:

El asunto habitacional también estaba atravesado por la perspectiva geoestratégica. Por ejemplo, durante la gobernación territorial de facto a cargo de Raúl Eduardo Suárez del Cerro (1981-1983), la política de vivienda conformaba un objetivo específico de la política de “radicación de argentinos” (Suárez del Cerro, 1992, p. 168). En la prensa local se señalaba que, así como se necesitaban medidas particulares para la promoción de la actividad industrial, también lo requería la cuestión habitacional.

En suma, resulta indudable la relevancia del rol del estado en el parque habitacional fueguino (Finck et al., 2019; Finck, 2024b). De acuerdo con un informante clave del IPV del año 2024, la participación de la vivienda construida por ese organismo, desde su creación en 1977, significa un 23 % de la totalidad de viviendas particulares —habitadas y no habitadas— a nivel provincial, según el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2022: 69.830 viviendas en total (INDEC, 2022). Este dato se aleja significativamente de los cálculos a nivel nacional: entre 2010 y 2022 según (Infobae, 20 de marzo de 2023, [Link])se construyeron en el país unas 540.000 viviendas que significó 13,7 % del total de viviendas nuevas entre esos años. Por otro lado, es relevante la participación estatal en la propia espacialidad urbana que es dinámica y expansiva (Soja, 2008).

El presente estudio recupera hallazgos de la tesis doctoral de Finck (2023) y una investigación de larga duración que asume un enfoque cualitativo (Maxwell, 2019). Se aborda un estudio de caso (Neiman y Quaranta, 2006), para cuya construcción y análisis, se recurrió a la búsqueda, codificación y análisis de fuentes secundarias de distintos tipos: documentos públicos, como resoluciones e informes, documental hemerográfico del período de estudio en portales y diarios locales, normativa de repositorios del nivel local, provincial y nacional, así como documentos cartográficos que incluyen planos y mensuras. Asimismo, se construyó un registro propio de imágenes y se produjo cartografía con software libre (QGIS). Finalmente, entre 2018 y 2020, se entrevistó en profundidad a un grupo de personas que se desempeñan o desempeñaron en el IPV/INTEVU (3 recuperadas para este trabajo) y exfuncionarios/as del nivel provincial (2 para este trabajo), también se realizó una interconsulta técnica con otra persona funcionaria en 2024. Se plantea el objetivo de analizar las políticas de construcción de vivienda impulsadas por el ex INTEVU y el IPV (Ley Provincial N° 19/1992), actual Instituto Provincial de Vivienda y Hábitat (IPVyH) en la ciudad de Río Grande, desde 1970 hasta la actualidad. La indagación aborda dos aspectos clave: por un lado, el contexto institucional de carácter multinivel (nacional, territorial/provincial) de su ejecución, y por otro, las condiciones de acceso al suelo, la localización de las operatorias y la relación con las dinámicas urbanas expansivas.

El artículo se estructura en cuatro apartados además de la introducción: una reconstrucción somera, según las fuentes disponibles, de los antecedentes respecto de la vivienda estatal previo a la creación del INTEVU a nivel fueguino. Luego se analiza el marco y trayectoria institucional del INTEVU, IPV e IPVyH, para continuar con la caracterización de las principales operatorias. A posteriori, se resaltan los efectos de estas en clave de las dinámicas expansivas de la ciudad. Finalmente, se introducen algunos aprendizajes y reflexiones sobre el análisis de la experiencia fueguina.

Analizar la producción de vivienda estatal en relación con las dinámicas urbanas y la trama jurídico-política permite dimensionar su rol en la producción de la ciudad y en particular respecto de sus procesos expansivos. En este sentido, considerar la estructura propietaria del suelo heredera de procesos pretéritos, la dinámica de las instituciones operantes en la materia y las coyunturas político-institucionales, conforman dimensiones necesarias para reconstruir los procesos de implementación de la política.

Con algunas excepciones, en el período estudiado, incluso ya desde 1970, las intervenciones estatales del INTEVU/IPV, que buscaron maximizar la cantidad de viviendas, implicaron localizaciones desprendidas de la trama urbana existente, que no solo expandieron la urbanización, sino que además creó áreas intersticiales vacantes, promoviendo su valorización y, con ello, la generación de nuevas expectativas para propietarios. El asunto abordado y estudiado para otras jurisdicciones (Del Río y Duarte, 2012; Duarte, 2017; Najman, 2022), encuentra su eco en el caso local. Este se caracteriza por priorizar operatorias donde la disponibilidad del suelo fue una potestad estatal antes que empresarial y que las viviendas construidas en conjuntos habitacionales a partir de distintas tipologías de viviendas, se orientaron centralmente a atender la demanda general de personas registradas como demandantes ante el organismo estatal.

La política de otorgamiento de vivienda nueva se centró principalmente en el criterio de antigüedad en la inscripción, en consideración de criterios formales exigidos y de focalizaciones pautadas como ser personas con discapacidad. Esto conllevó a que, en la demanda, se atendieran situaciones de personas de diversos estratos sociales. Con escasas alternativas a nivel local y/o nacional, la oferta de vivienda nueva tipo “llave en mano” se convirtió virtualmente en el único camino formal posible para acceder a la vivienda propia para los diversos sectores socioeconómicos riograndenses.

Por otro lado, la actuación del INTEVU/IPV, estuvo enmarcada en los macro alcances que tenía ese nivel territorial/provincial sobre las ciudades, en detrimento de los municipios. Esto se mantuvo, con excepciones, incluso tras la sanción de la Carta Orgánica Municipal del 2007 y herramientas normativas clave como el Plan de Desarrollo Territorial o Código de Planificación y documentos de orientación de la política municipal como el “Plan de acción del centenario. Río Grande Sostenible” (Municipio de Rio Grande y Fundación YPF, 2021). Esto último ilumina la cuestión de la articulación interjurisdiccional y los efectos de la política de vivienda en la trama de la ciudad, cuya conectividad de servicios e infraestructuras deben ser mantenidas e incluso por el nivel local. Surgen al menos tres interrogantes en este sentido. El primero, relacionado con las posibilidades de articulación técnico-política entre jurisdicciones; el segundo, por los alcances y limitaciones del nivel local en materia de planificación de los usos residenciales en la ciudad; y el tercero, con la sostenibilidad de la ciudad intermedia cuando esta pareciera no dejar de ceder ante los procesos de expansión.