La Ley Nº 27.453 está orientada a visibilizar y resolver el problema del hábitat de los sectores más vulnerables, a través de acciones de mejora sobre los asentamientos que conforman el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP). Durante el gobierno neoliberal desarrollado entre los años 2015 y 2019, esta política se institucionalizó, pero sin recursos ni operatorias asociadas. Hasta el siguiente período de gobierno nacional, que dispuso fondos para la resolución de una demanda social histórica, hasta ahora enfrentadas, mayormente, de manera sectorial y estereotipada (Ortiz Flores, 2002; Pelli, 1995).

A lo largo de ambos períodos, la provincia de Tucumán mantuvo un gobierno de corte peronista, en sintonía con el régimen nacional iniciado en 2019, al igual que el Municipio de Tafí Viejo, bajo la misma gestión municipal desde el año 2015 y hasta 2023. A lo largo de este lapso, el municipio alcanzó diversos logros que lo han colocado en una posición ejemplificadora, y sus avances intentaron replicarse en otras administraciones. Sus resultados y aspiraciones excedieron la política netamente municipal, integrando aspectos ecológicos y productivos, con un fuerte componente urbanístico entre los que se destaca la mejora de las condiciones habitacionales.

El presente artículo tiene por objetivo indagar y analizar el modo en que se desarrollan estas políticas orientadas a la mejora e integración de barrios populares en el municipio Tafí Viejo, reconociendo emergentes de discusión a distintas escalas, que permitan identificar obstáculos y fortalezas propias tanto de su dinámica interna y con el ámbito nacional.

La problemática del hábitat presenta profundas contradicciones al momento de su abordaje, dirimidas entre concepciones mecanicistas, con foco en la resolución material y estereotipada de las formas de habitar, y la producción social del hábitat, que incorpora a la mirada material, los aspectos intangibles y simbólicos, en una unidad indisoluble, en cuya naturaleza se configura la verdadera complejidad del habitar, según lo indica Ortiz Flores en el sitio web del MOI [Link]. A esto se agrega, como plantea Hernández (2005), una separación entre las lógicas comunitarias y estatales dominantes, marcada por desencuentros y conflictos. Por su parte, la producción autogestiva del hábitat, propone y practica caminos innovadores que muestran la capacidad de las organizaciones de base para administrar y conducir procesos complejos, que superan aquellos llevados a cabo por los gobiernos, de visión sectorizada, reduccionista, fragmentaria y homogeneizante (ver también sitio web del MOI [Link]).

En Argentina, los cambios en la implementación de las políticas habitacionales previas al período estudiado ya habían perseguido un avance cualitativo en materia de producción de hábitat. No obstante, estos esfuerzos no lograron revertir los criterios tradicionales de producción de vivienda estereotipada y la primacía empresarial, aun en el marco de mejoras de viviendas y barrios que suponían el desarrollo de procesos de participación social (Barreto et al., 2014). Estos cambios preveían la implementación de sistemas cooperativos de trabajo en la construcción de viviendas y barrios con el objetivo de disminuir la participación empresarial privada; no obstante, las empresas fueron las destinatarias principales de los fondos de construcción en vez de las cooperativas (Barreto et al., 2014; Gómez López et al., 2015).

El caso tucumano tiene su propio encuadre territorial, consecuente con los procesos de fragmentación nacional (Paolasso et al., 2019) que, hacia adentro, se replican con fuertes y persistentes desigualdades socioespaciales. El desmantelamiento de su estructura productiva de base azucarera en el período dictatorial ocasionó el fenómeno migratorio que se reprodujo bajo las mismas lógicas en el resto del país, lo que impulsó la descampesinización y distribución poblacional concentrada en ciudades.

En este contexto ampliado, se conforma el aglomerado Gran San Miguel de Tucumán en la década de 1970, con el boom poblacional por migración interna y en ese mismo proceso, proliferan las primeras villas de emergencia. A lo largo de las tres décadas siguientes, los asentamientos informales solo tuvieron tibias intervenciones públicas sin modificar sus condiciones de vulnerabilidad. De hecho, solo se multiplicaron y redistribuyeron en función de nuevas lógicas asociadas a los intereses inmobiliarios, por lo que se concentraron —como en toda Latinoamérica— en las áreas de mayor contaminación ambiental y baja capacidad de soporte del suelo (Boldrini Peralta, 2018).

Fue a partir de las políticas impulsadas post estallido social, en el año 2003 —durante la etapa neodesarrollista—, que surgieron nuevas operatorias sobre los asentamientos informales. Aun así, en Tucumán, la mayor parte de los recursos siguió ejecutándose bajo las modalidades más ortodoxas de construcción de vivienda nueva y contratación de constructoras privadas, profundizando incluso la fragmentación socioespacial (Gómez López et al., 2015). La intervención estatal destinada a los sectores populares sin capacidad de pago fue escasa y se llevó a cabo mediante operatorias como el Programa Techo y Trabajo por cooperativas y el Programa de Mejora de Viviendas (PROMEVI), que actuaba sobre el déficit cualitativo en asentamientos. También se sostuvo el Programa Mejora de Barrios (PROMEBA), existente desde 1990, pero que recién logró activarse durante este período en la provincia, mediante una unidad ejecutora encargada de la regularización dominial y la dotación de infraestructura y equipamiento comunitario.

Estas operatorias resultan el antecedente más cercano a las que se implementan desde el año 2019 a través de la Secretaría de Integración Social Urbana (SISU), constituida como el brazo ejecutor de la Ley N° 27.453 bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. Tal como señala Cravino (2021), fueron muchos los sectores que cuestionaron la naturaleza centralista de la ley, ya que las provincias y municipios tienen incumbencia sobre el ordenamiento de sus territorios, por lo que dicha centralización ralentiza las decisiones y —agrego de manera personal— es incapaz de dar cuenta de la diversidad de situaciones, obstáculos y recursos de cada territorio. Esto se profundiza con la concentración de poder y decisiones en Buenos Aires, y el manejo de los fondos mediante la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE).

La SISU estuvo inicialmente bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. A poco de iniciarse la gestión de gobierno en 2019, se produjo su traslado al Ministerio de Desarrollo Social, que permitió capitalizar una amplia trayectoria de abordaje territorial concreto, pero sin herramientas especializadas en materia de hábitat. Esta situación puso de manifiesto diferencias al interior del gobierno nacional en torno a las políticas públicas destinadas a la resolución de las necesidades comunitarias vinculadas al hábitat, abriendo un debate que se desarrolla más adelante en este artículo.

Este escenario se replica a diferentes escalas de gobierno, como en el caso del Municipio Tafí Viejo, donde fue la Secretaría de Promoción Social y Desarrollo Inclusivo, dedicada históricamente a la resolución de problemáticas alimenticias y emergencias sociales, la que asumió la tarea de diseñar y ejecutar un programa municipal para dar solución a la emergencia habitacional de orden cualitativo, en estrecha coordinación y vinculación con las operatorias inherentes al RENABAP. Las Secretarías de Obras Públicas y de Planeamiento Urbano se autorelegaron de esta tarea, asumiendo obras complementarias y planes de macro escala que poco incorporaron a los barrios populares.

El Municipio Tafí Viejo1 está localizado al noroeste del aglomerado Gran San Miguel de Tucumán y constituye la administración metropolitana que más incrementó su área urbanizada en los últimos veinte años (Figura 1). Representa el 8,7 % de la superficie total del aglomerado y concentra el 6,3 % del total de la población metropolitana, con 56.400 habitantes. Se trata de una de las zonas con mayor vocación para la expansión, en tanto cuenta con extensas áreas de suelo vacante, en un territorio con elevada calidad ambiental (Malizia et al., 2018).

En sintonía con las políticas nacionales y provinciales, Tafí Viejo se mantuvo sin recursos significativos en materia de vivienda y hábitat destinada a sectores populares hasta el año 2015.Ese año, una nueva gestión municipal implementó medidas a partir de fondos propios que, a su vez, generaron mayores ingresos. Se destaca la instalación del Centro de Interpretación Ambiental y Tecnológico (CIAT) destinado a la separación, clasificación y revalorización de los residuos urbanos secos, con impacto en diferentes sectores del aglomerado GSMT. Este proceso genera productos que dan respuesta tanto al propio circuito de recuperación como a la elaboración de materiales utilizados en la mejora de viviendas, cartelería, e incluso biodiesel a partir de aceite reciclado, con el que funciona una flota de ómnibus que constituyen un circuito de transporte público interno denominado Ecobus, orientado a mejorar la conectividaddel municipio. Esta lógica productiva se replica en otro nodo localizado en el edificio del ex Hogar Agromecánico, convertido en Complejo Ecoproductivo Municipal (CEM), que integra emprendimientos y capacitaciones ambientales, laborales y un albergue para mujeres víctimas de violencia. También una hostería y dos mercados municipales abandonados durante años, reabrieron sus puertas bajo la gestión municipal, tomando y capacitando mano de obra en un virtuoso circuito de reactivación económica interna.

Es en este contexto que se producen numerosas mejoras barriales, multiplicadas desde el año 2020 con fondos de la SISU, y en el marco de una operatoria local, diseñada desde la Secretaría de Promoción Social y Desarrollo Inclusivo en articulación con el equipo de vinculación tecnológica MHaPa, INTEPH, UNT-CONICET,2 para conducir los procesos de integración socio-urbana.

La integración urbana resulta el eje de la cuestión a considerar. Tal como desarrollan Guevara, Marigo y Wallace (2018), constituye una comunión socioespacial construida a través de medidas que contemplan condiciones físicas: infraestructura, equipamiento comunitario, espacios productivos; simbólicas: fortalecimiento de lazos e identidades mediante la participación; y jurídicas: tenencia de la tierra y garantías de derechos; preferentemente en el marco de procesos de ordenamiento territorial, que cumplan progresivamente con los derechos económicos, sociales y culturales de cada comunidad y el conjunto social.

La integración, desde la perspectiva de las lógicas participativas, requiere la construcción de vínculos y objetivos comunes, en el marco de tareas con objetivos claros, manejo de recursos por parte de la propia comunidad y relaciones fundamentalmente dialógicas (Boldrini Peralta, 2015). Estas relaciones se producen en el ámbito intracomunitario y en interacción con las esferas públicas de orden municipal y nacional que, hasta ahora, ponen las pautas estructurales y también a detalle, del modo en que deben ejecutarse las operatorias.

El poder público diseña y aplica un conjunto de normas y prácticas con el fin de pautar y promover a la población modos de resolución de necesidades sociales y gestión de los recursos públicos (Meny y Thoenig, 1992), mediante un conjunto de acciones, y omisiones, que evidencian la modalidad de intervención asumida desde el Estado (Oszlak y O’Donnell, 1995).

Según Dallorso (2012), las políticas públicas son el resultado de procesos abiertos y circunstanciales de ensamblaje o disposición de elementos que los exceden, pero que asumen una posición estratégica respecto del acontecimiento que se presenta como urgente. Propone indagar el cofuncionamiento de la macropolítica y la micropolítica, bajo una noción de Estado no monolítica, con la importancia de abordar los gobiernos locales como dimensión irrenunciable.

Reboratti (2001) explica que las escalas son una construcción social de sistemas que interactúan con diferentes dinámicas, cuyo encuentro depende de nuestra propia capacidad para encontrar conexiones y cruces. La escala es, para Reboratti, una herramienta primero conceptual y luego técnica, para aproximarse críticamente al conocimiento de la realidad.

El diálogo entre las escalas contribuye a comprender dinámicas que van desde la política nacional, que diseña la operatoria pública, hasta el territorio concreto en la que se ejecutan estas políticas, mediadas en este caso por la gestión municipal. En este atravesamiento de escalas el concepto de integración se sostiene como ideal, en tanto que el registro abarca por primera vez la totalidad del territorio nacional, hacia un lenguaje común orientado a visibilizar y abordar la problemática de la pobreza urbana. No obstante, entre la instancia nacional y el barrio, existen concepciones que se ponen en juego, se enfrentan, adaptan o dialogan, como veremos en este artículo.

El desarrollo de la investigación utiliza una estrategia cualitativa, habilitada por un trabajo mancomunado entre el Municipio y el MHaPa, a partir de un convenio de colaboración entre las partes. Este convenio formaliza el acompañamiento del equipo académico al diseño y ejecución de políticas orientadas a la mejora de barrios populares en un sentido amplio, e incluye tanto tareas conjuntas de relevamiento sociohabitacional a través de encuestas sociales (Neiman y Quaranta, 2006; Yuni y Urbano, 2014), la elaboración de mapas cualitativos (Malizia et al., 2021), entrevistas semiestructuradas a funcionarios, técnicos y vecinos, así como la observación participante de los diferentes pasos dados en territorio, el acceso a la documentación, reuniones internas y de coordinación con los referentes de la SISU, y el establecimiento de espacios de discusión hacia el interior del equipo técnico municipal, coordinados por el grupo académico, destinados al balance y diseño de acciones a corto, mediano y largo plazo. Todo esto permitió ver en funcionamiento el entrecruzamiento del ámbito barrial, municipal y nacional, entendidos como dimensiones de análisis, que se replican en la organización de los resultados de investigación:

En primer lugar, la macro y mesoescala, que atañe al diálogo entre nación y municipio, explica los esfuerzos locales por adoptar y adaptar las operatorias diseñadas en el ámbito nacional, poniendo en discusión disposiciones nacionales que condicionan la ejecución local . Le sigue el abordaje socioespacial del problema, que redunda en la discusión acerca de polígonos que demarcan los barrios populares y las estrategias de promoción pública local como instrumento .

En segundo lugar, la microescala permite analizar las dinámicas sociocomunitarias en relación con la gestión municipal y el cumplimiento de los objetivos del programa. Se revisa el modus operandi de la operatoria local, su articulación con las operatorias nacionales como recurso en el conjunto de casos ejecutados, dentro de los cuales se señalan emergentes explicados a partir de dos experiencias: los barrios José Colombres y La Toma.

Gracias a los históricos y colectivos esfuerzos por formular y ejecutar leyes y operatorias como las que impulsan y resultan del RENABAP, es posible dar saltos cualitativos en materia de políticas de integración socioespacial. Esto, y las mejoras concretas realizadas a lo largo y ancho del país, constituyen el mayor impacto y fortaleza a señalar. Resulta difícil pensar en regresar atrás en materia de mejora del hábitat, habiendo dado este salto cualitativo mediante políticas alternativas de gran envergadura, la puesta en funcionamiento de una estructura nacional con un mismo objetivo, y la articulación entre demandas y luchas sociales que alcanzaron a institucionalizarse.

Es evidente que, sobre tamaña experiencia, se abren múltiples reelaboraciones posibles, algunas de las cuales se buscan poner en discusión desde este trabajo, dejando cuatro emergentes más significativos a señalar: la calidad y magnitud de la búsqueda de integración; el desafío de un proceso de participación plena; las lógicas e ideologías puestas en juego en las políticas de gobierno y, por último, el lugar de la formación, atravesada por estas ideologías.

En cuanto al primer aspecto, resulta imprescindible perseguir que la integración trascienda escalas y ámbitos. Si se plantea y respeta como lógica estructural, deben confluir actores de todo el país con decisión técnico-política en la mesa nacional, acordando tecnológicas organizativas y de gestión. De lo contrario, se refuerza un centralismo que fragmenta, a partir del cual es difícil pensar en una política nacional con perspectiva integradora. Este obstáculo pudo salvarse parcialmente en Tafí Viejo, un municipio fuerte con una gestión ágil, supeditando las operatorias nacionales a su programa de hábitat local.

Integrar conlleva respeto por la diversidad, en lugar de la homogeneización de, por ejemplo, perspectivas y variables de identificación de la pobreza urbana. Asimismo, la implementación de relevamientos centralizados también obtura la posibilidad de trabajo local en este sentido, en lugar de la adaptación de preguntas y ampliación de demandas sobre una base común. El problema continúa cuando, aun esgrimiendo la lógica participativa, se formulan prototipos productivos, de equipamiento comunitario y ampliaciones de vivienda, reemplazando la oportunidad de desarrollo de procesos participativos hacia el interior de cada comunidad y, a la vez, enlazados a una proyección hacia otras escalas que permitan pensar en el ordenamiento sostenible del territorio. Tal como plantean Kaminker y Velásquez (2015) en su estudio del PROMEBA en el sur del país, si estas intervenciones están escindidas de una planificación que transforme y prevenga las verdaderas causas de la informalidad, se repite el ciclo de crecimiento que derivó en que esa población se tornara elegible para la intervención de un programa localizado de mitigación de la pobreza. Incluso el hecho de concentrar el interés casi exclusivamente en áreas urbanas, tal como se orienta desde los paradigmas actuales de la globalización (Marengo y Elorza, 2009), supone ya un constreñimiento de proyectos y acciones hacia solo una porción de territorio, en lugar de considerar un tablero de situaciones y posibilidades completo. Se vuelve imprescindible un plan que tenga, como fin último, impulsar una nueva estructura productiva que garantice condiciones de vida digna para toda la población, en la totalidad del territorio.

Sin duda, pensar en políticas integrales de ordenamiento territorial que deriven en operatorias flexibles y adaptadas a cada medio es no solo costoso, sino riesgoso en un contexto político tan cambiante como el argentino. Sin embargo, resulta imprescindible formular estas instancias, dotar de recursos para lograrlo y contar con un banco de prototipos de referencia y salvataje solo en casos de emergencia.

La participación, anudada a la cuestión de la integración, tendrá instancias de maduración que pueden ser contempladas en las políticas de producción del hábitat. Existen organizaciones, instituciones y, por ende, potenciales unidades ejecutoras con condiciones suficientes para llevar adelante estos procesos con mayor despliegue. Parte de la operatoria podría incluir la identificación y habilitación de estas instancias diferenciales de gestión de los recursos públicos.

Los referentes provinciales de las nuevas operatorias —en este caso de la SISU en la provincia— deben contar con formación apropiada y conocer los actores locales capaces de cooperar en las distintas experiencias. Si bien fue una fortaleza contar con coordinadores y referentes regionales y provinciales, la selección de los mismos en Tucumán estuvo basada exclusivamente en la afinidad partidaria. Desconocedores de las metodologías específicas de estos procesos, más de una vez constituyeron obstáculos en el desarrollo de la tarea, con el consecuente debilitamiento de las intervenciones. Se trata entonces, de buscar la sinergia equilibrada de ambos requerimientos.

Diseñar y ejecutar una política pública nacional requiere de mesas de trabajo local que incluyan la multiplicidad de actores que trabajan en el tema, generando un espacio integrado a través de recursos que les permitan articular, y no competir, con diferentes roles en un camino compartido.

Asimismo, se ve como una fortaleza que el área de desarrollo social tenga un papel protagónico en este tipo de políticas. No obstante, en el caso de Tafí Viejo, resultó un obstáculo su disociación con el área de obras públicas abocada a la ejecución de obras en el plano material, y la oficina de planificación orientada al desarrollo de los nuevos proyectos —generalmente de gran envergadura— en terrenos vacantes. Se expresa aquí la desarticulación de un conjunto indivisible de políticas, con la persistencia de perspectivas aún ligadas a una producción del hábitat sin participación social, alejadas del complejo arte de habitar. Aquí está la contradicción entre mundos que también deben integrarse para dar un salto cualitativo en materia territorial.

Por último, la cuestión de la formación profesional, compleja, amplia y profunda resulta un desafío frente a los modelos dominantes que han acuñado conceptos de hábitat y participación alienantes. Aquellos que se animan a transgredir el estatus quo, circulan entre los mundos técnico-académico y político-militante, presionados por las condiciones de precarización de un lado, y la ofensiva ideológica por otro respectivamente.

En el mes de marzo del año 2021, el dirigente Juan Grabois visitó la provincia de Tucumán y participó de una mesa panel en la que expresó con nitidez este debate. El referente del Movimiento de Trabajadores Excluidos, la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular y también de las políticas diseñadas y ejecutadas desde la SISU, manifestó haber solicitado a la Universidad de Buenos Aires que proveyera estudiantes y docentes para el armado de las carpetas técnicas, sin haber recibido respuesta. Asimismo, declaró como un hecho frustrante que, con más de 200 barrios populares en la Provincia de Tucumán, solo hubiera siete carpetas de POT iniciadas, cuestionando directamente el compromiso universitario.

En esta idea subyace una posición invisibilizadora del valor del trabajo profesional. El armado de los POT se desarrolló en forma completamente gratuita, salvo las instituciones que conforman equipos técnicos con este fin, en donde se hizo en forma precarizada. El armado de cada carpeta técnica traía aparejado un trabajo técnico-administrativo de entre 20 y 40 días, de acuerdo con la complejidad del formato elegido, acompañada de una extensa y compleja documentación institucional: dominial, factibilidad de servicios, no inundabilidad y planialtimetrías.5 En el caso de los PEG, es aún más dificultosa la producción de la documentación solicitada, resultando en un horizonte inalcanzable para organizaciones sociales, comunas y municipios pequeños. Para contrarrestar o morigerar esto, algunas provincias constituyeron mesas de gestión intersectoriales a fin de colaborar con esta etapa previa. Ese no es el caso de Tucumán. Asimismo, se han generado desde la SISU oficinas regionales que atienden, a distancia, las carpetas de otras provincias, sin conocer los barrios.

En relación con esto, reconocidos espacios como la Red Universitaria de Cátedras de Vivienda y Hábitat (ULACAV) y Habitar Argentina, han sostenido conversaciones y elevado propuestas formales a los Ministerios de Hábitat, Desarrollo Social y particularmente la SISU, planteando la necesidad imprescindible de conformar equipos técnicos-administrativos locales, remunerados y apropiadamente formados para estas tareas. Estas propuestas fueron infructuosas y el problema se constituyó como cuello de botella para reunir a los barrios con los recursos humanos destinados a su integración y consolidación.

Esta insolvencia es una de las razones por las que este perfil profesional resulta insustentable en el modelo dominante actual, y seguirá formando parte de una práctica fundamentalmente militante de pocos técnicos que desempeñan esta tarea en forma paralela a sus trabajos rentados.

Como pregunta para el cierre propongo ¿Por qué no priorizar el financiamiento de los procesos autogestionarios del hábitat existentes? Los fondos nunca son suficientes para abarcar la demanda cuantitativa y cualitativa total, entonces podríamos empezar por aquellos espacios que detentan ya una organización capaz de motorizar procesos participativos y, desde allí, promover esta lógica como requisito de financiamiento y promoción de nuevas iniciativas.