Este artículo aborda la reconfiguración territorial en la zona de Villa Farré, al noreste de Montevideo, un espacio otrora categorizado como suelo rural, y que en los últimos años cambió a uso urbano residencial al ser intervenido por la política pública de vivienda. El objetivo del trabajo es indagar y analizar las situaciones que se producen cuando a partir de esta reconfiguración pasan a convivir personas provenientes de distintos lugares y contextos, y que por ello comparten el territorio.

El trabajo surge de las actividades que lleva adelante el Equipo de Evaluación de Programas y Tecnologías para la Vivienda Social de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU), de la intervención del Programa Integral Metropolitano (PIM), y del proceso de elaboración de la tesis doctoral de una de las autoras, y de la tesis de maestría de otra de las autoras, acciones todas ancladas en la Universidad de la República (Udelar), Uruguay.

La intervención en Villa Farré se basó en un abordaje metodológico que incluyó la realización de encuestas con preguntas abiertas, entrevistas a referentes sociales y técnicos, y observación durante el trabajo de campo. A partir del procesamiento y análisis de los datos recabados hacemos foco aquí en las narrativas de las personas realojadas y su proceso de habitar un nuevo barrio, así como en las perspectivas de otros vecinos y técnicos con respecto a las políticas públicas implementadas.

Así como América Latina y el resto del mundo, el problema de la vivienda es un tema de larga data en Uruguay. Con un incremento de población hasta la segunda mitad del siglo XX, y con el cambio en el uso del suelo originado por las transformaciones sociodemográficas y económicas de las últimas décadas, se puede afirmar que la vivienda es y ha sido uno de los principales problemas en el país. Ha habido distintas opciones para abordarlo, en especial para sectores de población con menores ingresos. Las soluciones planteadas contemplan desde producción llave en mano de conjuntos que se tercerizan a empresas constructoras (planes de vivienda para personas activas, personas pasivas del Banco de Previsión Social [BPS], Núcleos Básicos Evolutivos [NBE] y Realojos) hasta soluciones donde la autogestión y ayuda mutua es la principal productora del conjunto (Cooperativas de vivienda por ayuda mutua y el Movimiento de Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural [MEVIR]). Existen también programas mixtos, donde la empresa construye las viviendas y los futuros beneficiarios ejecutan algunas tareas que no requieren mano de obra especializada (Cooperativas de ahorro previo y Realojos).

En el caso del sector poblacional de menores ingresos, se han planificado e implementado realojos desde la década de los años 60 en distintos lugares y modalidades (Abbadie, Álvarez, et al., 2019; Bolaña, 2017). Quizás los más conocidos fueron los realizados durante la Dictadura Militar en 1978 vinculados a los conventillos Mediomundo y Ansina (Georgeadis, 2009), como procesos que implicaron la erradicación de la población desde el área central hacia las zonas periféricas de Montevideo. Sin embargo, la intervención del Estado en territorios ocupados, su desalojo y realojo en busca de mejores condiciones de vida, en especial desde un punto de vista sanitario, ha sido un patrón constante en la política pública de las últimas décadas.

A finales de los años 80 y comienzos de los años 90 se implementaron soluciones de Realojos in situ, con el programa Aquiles Lanza (Abbadie, Álvarez, et al., 2019). Posteriormente, la política habitacional se enfocó en soluciones de viviendas mínimas (30 m²) conocidas como Núcleos Básicos Evolutivos (Alonso et al., 2016, pp. 88-91). En la década siguiente y, especialmente en los tres planes quinquenales que se realizaron durante los gobiernos Progresistas (2005-2019), se ejecutaron por un lado viviendas con sistemas constructivos tradicionales, con base en mampuestos (ladrillos, bloques) y, por otro, viviendas construidas con sistemas innovadores y tecnologías alternativas denominadas “no tradicionales”, que incorporaron sistemas prefabricados en su totalidad o prefabricados parcialmente, montados en obra mediante obra seca o húmeda (NOX, MONTFRÍO, CRUPE). Más recientemente, se habilitó la construcción de viviendas económicas en madera.

Según surge de las entrevistas realizadas a técnicas de la Intendencia de Montevideo (IM), en la última década la implantación de los realojos se sitúa en espacios elegidos por cercanía, y porque se intenta lograr una inserción heterogénea de población en un determinado territorio (Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, 2018; Programa de Mejoramiento de Barrios, 2018). A pesar de esto, esos espacios no son siempre receptivos con las personas realojadas a nivel barrial, ya sea porque se producen situaciones de estigmatización de la población que llega, o por las disputas y luchas territoriales que se generan (Iribarren, 2023). En este artículo la intención es reflexionar en torno a las situaciones que se producen cuando las políticas públicas de vivienda transforman el uso del suelo categorizado como rural en urbano, en el cual conviven personas recién llegadas, de distintas procedencias y situaciones socioeconómicas y culturales, con antiguos habitantes.

Se parte de la concepción de que habitar es mucho más que ocupar una vivienda (Di Paula, 2003). El hábitat es un sistema económico, productivo, social y ambiental que establece una red de relaciones sociales en el cual está inserto (Delgado, 2014).

Cuando se ejecutan los programas de política pública de vivienda, se tiene una mirada macro sobre la transformación urbana que los procesos pueden generar en un territorio, pero no se visualiza la forma en la que esos proyectos se concretan por las políticas públicas de vivienda. Allí comienza un proceso de convivencia en el cual los nuevos habitantes son ajenos al barrio donde se implantan las soluciones habitacionales de vivienda social. Por otra parte, y en función de las encuestas realizadas, hay un déficit en los abordajes post obra de los conjuntos habitacionales, que no ayuda en los procesos de convivencia, y deja la responsabilidad a cada conjunto de articular (o no) con las organizaciones existentes, y la responsabilidad de generar nuevos espacios organizacionales. Los nuevos habitantes se encuentran en un territorio desconocido y, en general, la integración al barrio no es automática ni fácil. Cooperativistas, personas realojadas y antiguos habitantes se encuentran entonces conviviendo en un mismo territorio.

La segregación socioespacial implica sentidos en disputa (Segura, 2015). A través de una problematización e intercambio en torno a esos sentidos es que se pueden reconocer distintos posicionamientos en torno al habitar, entenderlos y reflexionar sobre ellos. ¿Estas tensiones y conflictos podrían brindar una posibilidad para tratar colectivamente las problemáticas propias del territorio? Creemos que al menos analizarlas y reflexionar acerca de ellas habilita posibilidades de mejora.

La zona de Punta de Rieles norte ha sufrido enormes transformaciones. En pocos años se construyeron distintos conjuntos de vivienda realizados a través de políticas públicas: Plan Lote, Cooperativas de ayuda mutua, Plan de Vivienda Sindical y Realojos. Estos programas se sumaron a la realidad del entramado urbano formal e informal preexistente (Isach et al., 2021), así como de zonas rurales que se transformaron en urbanas, y modificaron las dinámicas cotidianas y las formas de habitar en la zona noreste montevideana. Asimismo, es indudable la influencia que tienen los distintos modos de producción habitacional en la construcción de ciudad y ciudadanía, y cómo ello ha ido cambiando con el tiempo en la medida en que se van modificando los patrones culturales, y desde el Estado se promueven otros modos de producción con el fin de lograr mayor mixtura social (Rubini, 2020).

Según Borja (2000), el concepto de mixtura social busca generar ciudades más inclusivas y menos segregadas, donde las diferentes clases sociales, culturales y económicas puedan compartir el espacio público y acceder a los mismos derechos y servicios. El autor destaca que los programas de vivienda orientados hacia la mixtura social intentan romper con las dinámicas de exclusión y concentración de la pobreza que suelen caracterizar a las ciudades modernas. Por su parte, Saskia Sassen (1999) señala que la mixtura social contribuye a la vitalidad urbana al crear espacios diversos que pueden ser más dinámicos y resilientes frente a crisis económicas o sociales. Sin embargo, advierte que la mixtura social también puede generar tensiones si no se manejan adecuadamente las diferencias y desigualdades preexistentes entre los grupos que cohabitan el mismo territorio.

Por otra parte, Juliana Marcús manifiesta que existe un orden social que permea el territorio que habilita o no la forma en la que se puede habitar:

Estas relaciones de poder están imbricadas en procesos de largo plazo, donde a través de un entramado de legitimación de prácticas, de estatus social y económico, y de participación en distintos espacios, se ponen en juego y operan factores que influyen en la convivencia cotidiana. Es así como los trabajos más o menos informales, los horarios en los que se habita y transita, y los cuidados (o no) del espacio público y privado son generadores de tensión, o incluso de disputas e indicadores de mayor o menor integración social a una supuesta “cultura hegemónica civilizada”. En el caso de Villa Farré, la instalación del realojo y de cooperativas de vivienda promovió la convivencia de trabajadores del mercado formal (personal administrativo y de servicio, construcción), que tienden a tener horarios fijos con dinámicas mayoritariamente diurnas, con trabajadores informales, que cuentan con mayor flexibilidad en sus horarios laborales, o personas desocupadas.1

La zona de estudio que se muestra en la Figura 1 aborda la planificación territorial en el barrio de Punta de Rieles, al noreste de Montevideo, con énfasis en la zona de Villa Farré, ubicada entre las calles Leandro Gómez y Teniente Galeano, en lo que se conoce como Municipio F.

Este sector fue objeto de un proceso de poblamiento, ocasionado por la venta irregular del suelo (Evia, 2016). Según la entrevista realizada a un vecino referente barrial, les vendieron de forma fraudulenta, suelo categorizado como rural, dividido en lotes, a principios de la década de los noventa. Esto generó que los vecinos tuvieran la propiedad del suelo, pero en un lugar donde no se podía fraccionar, lo que los dejaba en una situación irregular: “ellos nos vendieron la promesa de que al barrio le daban la escritura, que estaba con agua, con luz, con las calles, en definitiva, era mucho. Era creíble todo porque estaba ideal, pero en definitiva no era así” (Entrevista a vecino de Villa Farré).

En 1998, la Intendencia de Montevideo aprueba un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) que hacía foco en la importancia de densificar el entramado urbano existente para no fomentar la expansión de la ciudad más de lo que ya había crecido. Por este motivo, varias urbanizaciones que se habían hecho a partir del loteo de chacras quedan en situación irregular.

Villa Farré no logra ser regularizada en esa etapa, y durante décadas queda en una situación dominial informal. En 2007, en el marco de acción del Plan de Actuación Urbana 15 (PAU 15) se transforma la categoría de suelo de la zona, y pasa a ser suelo urbano según el Decreto N.° 32.186 de la Junta Departamental de Montevideo (Intendencia de Montevideo, 2007).

Los PAU constituyen una herramienta utilizada por la IM para gestionar la expansión urbana y facilitar la transformación de suelo rural a urbano. En la planificación de estas áreas, también replicada en otros sectores de Montevideo, se considera la problemática del acceso limitado a la tierra urbanizada, que es un recurso escaso. Por ello, el enfoque de la expansión no se limita a la construcción de viviendas, sino que contempla la incorporación de infraestructura y servicios, con el objetivo de promover un crecimiento urbano más equitativo y socialmente inclusivo.

El desarrollo urbano en la zona norte de Punta de Rieles ha sido significativo. En la Figura 2 se puede observar en los años 2002 y 2008 el entramado urbano correspondiente al loteo irregular de Villa Farré. Ya en 2014, se ven los primeros movimientos de tierra y la construcción de caminería, y en las imágenes del 2022 al 2024 el realojo y las cooperativas construidas. En 2017 se observa que solo había siete manzanas urbanizadas, sin embargo, entre 2018 y 2022 se produjo un rápido crecimiento. Este proceso de expansión demuestra la importancia de planificar adecuadamente para responder al crecimiento demográfico y a las demandas sociales emergentes.

Para entender los procesos a nivel territorial es importante tener una lectura multiescalar (Haesbaert, 2013). Como parte de los procesos que han sucedido en estas décadas, en 2007 se comenzó a delimitar las acciones dentro del PAU 15, que en total abarca 307 hectáreas (Figura 3).

Particularmente, en la zona de Villa Farré se planificó el crecimiento a partir de la implantación de diferentes programas públicos de vivienda: relocalizaciones y cooperativas, lo que generó dinámicas particulares con ritmos particulares, un territorio a escala microbarrial, lo que en otros trabajos denominamos territorialidad barrial (Abbadie, Bozzo, et al., 2019).

En el contexto del PAU 15 la intención gubernamental fue aprovechar la infraestructura urbana existente, buscando “reducir los procesos de segregación social y fragmentación territorial, apuntando hacia un territorio inclusivo e integrado que dé lugar al acceso democrático a las oportunidades de crecimiento individual y familiar” (Decreto Departamental N° 34.870/2013, art. 5.2).

Es así como se lleva a cabo la transformación del suelo en Villa Farré, y la realización de ocho manzanas donde se otorgan terrenos a cooperativas de vivienda, tanto de usuarios (ayuda mutua), como de propietarios del Plan de Vivienda Sindical (PVS), y se estipula la realización de un realojo. Cabe destacar que la zona de Punta de Rieles norte ha sido una gran receptora de diversos programas públicos de vivienda, lo cual se constata a partir de la sistematización de documentos y las entrevistas realizadas, la concreción del realojo Leandro Gómez en 2015, con población proveniente del asentamiento Siete manzanas (Avenida Centenario), y anteriormente del realojo La vereda proveniente del asentamiento Arenal Grande.

Hasta la década de 1990 esta era una zona de chacras, mayoritariamente hortícolas, de las cuales aún hoy quedan algunas. Muchas fueron abandonadas por múltiples causas entre las que se encuentran el cambio en el uso del suelo y la presión demográfica urbana. Al mismo tiempo, se produjo un crecimiento y expansión de asentamientos informales en Montevideo, producto de la desregulación en el mercado de trabajo y la falta de una política pública de vivienda que pudiera dar respuesta a quienes perdían sus inserciones laborales formales (Abbadie, 2024; Rossal et al., 2020). Durante los años noventa en Montevideo se vivió un cambio cualitativo y cuantitativo, ya que entre 1984 y 1994 se triplicó el número de casas en los asentamientos ocupados, y el crecimiento urbano informal se expandió hacia las periferias (Álvarez Rivadulla, 2019; Rubini, 2020). En algunos casos, estos asentamientos irregulares son producto de un fraude que consistía en vender un predio rural loteado informalmente, y para quienes compraron no fue posible regularizarlos legalmente.

En algunos casos, los asentamientos informales fueron producto de una venta fraudulenta. Fue así que en este formato de venta irregular se conformó el primer asentamiento urbano de Villa Farré (Evia, 2016). Esos lotes irregulares fueron comprados en pequeñas cuotas o con una entrega inicial por trabajadores que tenían algún ahorro o podían afrontar pequeños pagos. Si bien había títulos de propiedad de la chacra, el hecho de que los terrenos no se pudieran transformar de rurales a urbanos los dejaba en situación informal desde el punto de vista legal con respecto a la tenencia de los lotes. En el caso de Villa Farré fueron 207 los lotes que se vendieron ilegalmente, tal como lo expresa uno de los habitantes en esa situación.

Los vecinos se organizaron para hacer frente a la regularización de sus lotes, conformaron una Comisión barrial con personería jurídica y comenzaron gestiones para incorporar los servicios de luz, agua, saneamiento y caminería. Aún hoy se está en proceso de regularización de los lotes.

Recién en el marco del PAU 15, con el cambio de uso del suelo, se habilitó la construcción urbana para la zona de Villa Farré, y por lo tanto la regularización de los lotes que habían sido comprados de forma irregular.

El proceso de realojo muestra dificultades en adaptarse a las necesidades reales de las familias realojadas. Si bien hay un reconocimiento en la mejora de las condiciones de vida, el resultado en cuanto al “habitar” y la apropiación del “hábitat” es vivido con una heterogeneidad de sensaciones. Esto posiblemente es producto de que el diseño de los nuevos espacios responde a una concepción limitada de lo que significa habitar la ciudad, al enfocarse en funciones mínimas, como el descanso y el trabajo formal, sin considerar la diversidad de actividades que las familias realizan en sus hogares, y que realizaron históricamente en su contexto inicial. Esta visión restringida deja a las familias realojadas con escasas posibilidades para desarrollar otras prácticas cotidianas como el comercio y la cría de animales, que son esenciales para su bienestar y sustento, así como una sensación de desarraigo producto de la fisura de su entramado socio-relacional.

Al ser realojadas, las familias introducen lógicas vinculadas a “la ciudad formal” al asumir nuevas obligaciones económicas y de relacionamiento que permean en múltiples aspectos de la vida cotidiana más allá de la tenencia legal de la vivienda. Este énfasis en la formalidad introduce un sistema de controles y restricciones que, lejos de facilitar la adaptación de las familias, genera barreras adicionales, al punto de no poder sostener la nueva realidad y deshacerse de la vivienda. Muchas familias siguen recurriendo a prácticas informales para subsistir, lo que pone en evidencia la disonancia entre las políticas públicas orientadas hacia la formalización y las necesidades de las personas realojadas, quienes encuentran en la informalidad una forma de subsistencia, a la vez que de resistencia y adaptación.

El cambio de materialidad de las viviendas y el territorio en el que se insertan es aceptado positivamente por las familias realojadas, pero existe un sentido de pertenencia con su anterior emplazamiento que no ha podido reproducirse en este caso. Una hipótesis por la cual no se sienten parte del barrio consiste en que la “separación” de las familias realojadas de manera dispersa en el territorio debilita sus vínculos socioafectivos. Entonces, es fundamental aplicar la perspectiva de género en los proyectos e intervenciones urbanas, ya que tiene como punto de partida una nueva forma de análisis, diferente a las empleadas habitualmente teniendo en cuenta solo criterios físicos y sociales; no se puede entender, estudiar y planificar un territorio sin conocer a las personas que van a vivir allí, sus especificidades y sus necesidades diversas (Muxi Martinez et al., 2011). El resultado de la inexistencia de este enfoque genera una sensación de imposición por parte del Estado a las familias y una pérdida de autonomía en la gestión de sus espacios de vida.

Las tensiones entre las cooperativas de vivienda y las familias realojadas son una manifestación clara de los desafíos del proceso. Estas tensiones se agravan por la falta de participación y actividades comunes entre familias realojadas y cooperativistas. La intención de generar un entorno integrado a nivel de Villa Farré no ha logrado concretarse, ya que los diferentes programas no interaccionan entre sí, y funcionan cada uno "hacia adentro".

Lejos de reducir las desigualdades, el realojo parece reproducirlas al no contemplar la diversidad de formas de vida y organización social de las familias. En lugar de ser un paso hacia la mejora de la calidad de vida, el realojo se convierte en un proceso que desarticula redes de apoyo y prácticas tradicionales de subsistencia, al socavar la capacidad de las familias para adaptarse a los nuevos entornos.

Si bien los programas habitacionales y la política de vivienda aspiran al mejoramiento de las condiciones de vida material de la población residente y la inclusión social, en el estudio exploratorio realizado se constató que muchas familias sienten el desarraigo y la pérdida de identidad como un factor fundamental en su vida.