Este artículo analiza la política de generación de suelo urbano impulsada por el municipio de Daireaux durante la administración del gobierno municipal correspondiente al período 2015-2023. El objeto del estudio fue reconstruir el proceso de formulación, diseño e implementación de los consorcios urbanísticos y su vínculo con otros instrumentos de la Ley Provincial N° 14.449, con el propósito de comprender el alcance y las limitaciones de esta experiencia de gestión de suelo como política redistributiva de la renta urbana. El abordaje metodológico fue de tipo cualitativo y combinó distintas técnicas de recolección y análisis de la información. Se hicieron entrevistas semiestructuradas a funcionarios y equipos técnicos del poder ejecutivo provincial y municipal; de modo complementario, se analizaron informes, expedientes, normativa e información catastral, cartográfica y satelital del área de estudio. Los resultados observados señalan que la nueva gestión municipal (2015-2023) resignificó la utilización de los consorcios urbanísticos que venía haciendo la administración anterior y logró desarrollar operaciones urbanas propias de un promotor urbano público. Progresivamente, el equipo municipal fue desarrollando capacidades para generar los acuerdos público-privados, urbanizar la tierra de los particulares, asignar lotes a los programas de vivienda social y crear un segmento de oferta pública en el mercado local. Las claves del éxito fueron la trayectoria del municipio como proveedor de servicios públicos, la voluntad política de la nueva administración municipal y la formación de capacidades técnicas. Los desafíos para fortalecer esta política se vinculan con repensar los niveles de autonomía de la arquitectura institucional asociada a los promotores públicos urbanos, especialmente aquella relativa al manejo y la reinversión de recursos. Por otro lado, se destaca la necesidad de mejorar el cálculo de la valorización económica producto de las operaciones, en pos de alcanzar una mayor equidad en la distribución de cargas y beneficios de la urbanización.
This article analyzes the urban land policy promoted by the municipality of Daireaux during the municipal government administration corresponding to the period 2015-2023. The purpose of the study was to reconstruct the process of formulation, design, and implementation of urban consortiums and their link with other instruments of the Provincial Law 14.449, in order to understand the scope and limitations of this land management experience as a redistributive urban income policy. The methodological approach was qualitative and combined different data collection and analysis techniques. Officials and technical teams from the provincial and municipal governments were interviewed, and reports, files, regulations, cadastral map, cartographic, and satellite information of the study area were analyzed in a complementary manner. The observed results indicate that the new municipal administration (2015-2023) resignified the use of urban consortiums implemented by the previous government and succeeded in developing urban operations characteristic of a public urban developer. Progressively, the municipal team developed capabilities to make public-private agreements, develop private land, assign lots to social housing programs, and create a public supply segment in the real state. The keys to success were the municipality’s track record as a provider of public services, the political will of the new municipal administration, and the training of technical capabilities. The challenges to strengthen this policy are linked to rethinking the levels of autonomy of the institutional architecture associated with urban public developers, especially that related to the management and reinvestment of resources. On the other hand, the need to improve the calculation of the economic valuation resulting from operations, in order to achieve greater equity in the distribution of burdens and benefits of urbanization.
Uno de los grandes dilemas de la política estatal de vivienda en Argentina involucra la cuestión del suelo urbano. Este asunto no ha recibido la atención que amerita en las diferentes etapas de la política habitacional argentina (
En Argentina, ambas políticas introdujeron en la agenda municipal la necesidad de desarrollar estrategias de adquisición de suelo urbano. Pero la discusión sobre la regulación de los mercados de suelo excede a nuestro país y, en los últimos años, se ha transformado en un tema central de la nueva agenda urbana latinoamericana (
Por este motivo, desde un urbanismo progresista se postula la importancia de que el sector público —principalmente del nivel local— se involucre activamente en la regulación y generación de suelo urbano de calidad, a través de instrumentos de redistribución de renta (
En esta línea, el presente artículo tiene como objetivo analizar la política de generación de suelo urbano impulsada por el municipio de Daireaux, durante la administración del gobierno municipal que corresponde al período 2015-2023. En particular, el objeto del mismo es documentar y reconstruir el proceso de formulación, diseño e implementación de los consorcios urbanísticos (CU), previstos en la
En el caso analizado, la figura del CU se orienta a producir lotes urbanos en propiedades de particulares, asumiendo el municipio la provisión de servicios y el proceso de urbanización. En este marco, el propósito del trabajo es comprender el alcance y las limitaciones de esta experiencia de gestión de suelo urbano como política redistributiva (
El abordaje propuesto articula categorías teóricas provenientes de diferentes campos de investigación: las políticas públicas, los mercados de suelo, el urbanismo y el régimen de propiedad inmobiliaria. Se concibe a la política pública como un proceso social que es construido a través de las prácticas de distintos actores sociales, en torno a un problema cuya solución se demanda y que transcurre en diferentes ámbitos, además del institucional (
Al mismo tiempo, toda decisión de políticas de suelo implica la distribución de cargas y beneficios en el proceso de urbanización, que en última instancia se traduce en la apropiación de la renta del suelo en distinta proporción por parte de los actores, según su posición relativa en el mercado (
Esta articulación teórica prefigura el diseño de la estrategia para abordar el referente empírico que se estudia en este artículo: el municipio de Daireaux como promotor urbano público. Según Donoso y Forero (
Entre el abanico de acciones que realizan estos operadores se destaca la elaboración e implementación del proyecto urbanístico a escala local, para concretar los objetivos generales definidos en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Es decir, la función primaria de los promotores públicos es tornar operativos los planes asociados a los regímenes generales de planificación y usos del suelo, mediante operaciones urbanas relacionadas con la vivienda social, la generación y gestión de suelo, la mixtura de usos, la calidad ambiental y la infraestructura urbana.
En el desarrollo de las operaciones, se encargan de la gestión necesaria para alcanzar una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los actores vinculados, incluyendo los intereses representados por el propio operador. Si la operación urbana lo requiere, el operador implementa herramientas para modificar la estructura predial del suelo, intervenir en el mercado o financiar el desarrollo y la renovación urbana. Por este motivo, como se verá en el caso analizado en este artículo, estos actores realizan importantes actividades de negociación y se convierten en articuladores de los diferentes intereses que están en juego en el desarrollo de la ciudad.
El abordaje metodológico fue de tipo cualitativo y combinó distintas técnicas de recolección y análisis de información. Se realizaron entrevistas semiestructuradas a funcionarios y equipos técnicos de la provincia de Buenos Aires y del gobierno municipal, tomando contacto con un total de seis personas.
El artículo está estructurado de la siguiente manera. Primero, se reconstruye el contexto territorial e institucional. Segundo, se analizan los antecedentes y el marco en el que se origina la política pública. En tercer lugar, se identifican los marcos normativos e instrumentos de gestión de suelo utilizados, el mapa de actores que los movilizan y la dinámica del proceso de implementación alrededor de las operaciones urbanas que materializan la política analizada. Por último, se realiza un balance, donde se destacan los resultados de la política, sus fortalezas y principales desafíos para consolidar la política local de gestión de suelo.
El partido de Daireaux se encuentra ubicado en el centro-oeste de la provincia de Buenos Aires, en una zona agrícola-ganadera. El distrito está compuesto por una serie de parajes rurales, a los que se suman Salazar y Arboledas, dos localidades rurales, y Daireaux, que es la ciudad cabecera, ubicada en la intersección de las rutas provinciales 65 y 86. El problema habitacional es menos acuciante que el de las grandes ciudades. Sin embargo, los equipos municipales perciben dificultades crecientes en la población para acceder al suelo y la vivienda producto del encarecimiento.
El partido registró un crecimiento poblacional acelerado entre 2001 y 2010 (54 %), con una desaceleración del mismo (9 %) en el último período intercensal 2010-2022. De acuerdo con los últimos tres censos, el municipio pasó de tener 10.932 habitantes en 2001 a 16.889 en 2010 y 18.422 en 2022 (
Esta dinámica de crecimiento demográfico, cuya traducción en la demanda habitacional no es inmediata, combinada en dicho período con el desarrollo de planes nacionales y provinciales de financiación habitacional,
Para atender dicha demanda, el gobierno local apeló inicialmente a la compra directa de tierra sin subdividir y utilizó el stock de tierra pública disponible. Pero, frente al encarecimiento de la tierra, la gestión entrante a fines de 2015 decidió impulsar como principal estrategia la generación de suelo a través del desarrollo de CU, enmarcados en el Programa de Lotes con Servicios (PLS) de la ley 14.449.
El PLS es un programa creado en el año 2014 por la Subsecretaría de Tierras, Urbanismo y Vivienda de la provincia de Buenos Aires (actualmente SSHC). Este nuevo régimen urbanístico presenta algunas particularidades que lo vuelven menos exigente que el del Decreto Ley 8.912.
En la implementación del programa, el Estado provincial promueve la combinación con otras herramientas de la ley 14.449. Una de ellas es la utilización de los CU (artículos 55-56), que constituyen asociaciones público-privadas conformadas por organismos gubernamentales y actores privados —sean estos personas físicas o jurídicas— para la ejecución de proyectos de urbanización o edificación. La división de roles dentro del consorcio implica que un actor aporta inmuebles de su propiedad y el otro, parte o la totalidad de las obras de urbanización o de edificación. Al cabo de la realización de las obras, cada parte recibe como compensación por su inversión unidades inmobiliarias debidamente urbanizadas y/o edificadas. Al mismo tiempo, el valor de las unidades a ser entregadas al propietario del inmueble se debe corresponder con su valor antes de la ejecución de las obras, más una tasa de ganancia que surgirá de los convenios específicos que se suscriban al efecto.
Asimismo, la autoridad de aplicación del PLS fomenta que los CU se articulen con la Participación Municipal en la Valorización Inmobiliaria (PMVI), reglada en los artículos 46 al 53, ya que la rezonificación de la tierra a subdividir y la asignación de nuevos indicadores por parte del municipio habilitan un mayor aprovechamiento económico. Por tanto, es una política que articula actores estatales de distintos niveles jurisdiccionales y combina varios instrumentos de gestión de suelo urbano, con el objetivo de lograr cargas y beneficios más equitativos en el desarrollo urbano y promover el acceso al suelo urbanizado de los sectores medios y populares.
En este contexto de cambio del marco normativo e institucional de la provincia, la decisión del nuevo intendente, Alejandro Acerbo, que asumió la gestión en 2015,
Al igual que en muchos otros municipios, en el distrito de Daireaux la gestión de la tierra pública y privada no fue una cuestión problematizada hasta que no convergieron ciertos factores: la creciente restricción al acceso a la tierra y a la vivienda, agravada por la situación macroeconómica de la Argentina;
En este sentido, a partir de la asunción de la nueva gestión en el gobierno municipal, se registró un cambio en la trayectoria de la política de suelo a nivel local. No obstante, la constitución de esta nueva modalidad de gestión de suelo urbano implicó la revisión de prácticas previas que interesa referenciar.
Uno de los problemas advertidos por la nueva gestión fue la constatación de prácticas municipales preexistentes asociadas a la circulación de la información entre agentes del sector público y privado. El
Asimismo, los funcionarios y técnicos observaron la necesidad de posicionarse frente a la herencia de prácticas políticas que operan sobre las expectativas de los vecinos, consistentes en preadjudicar tierra sin respaldo material alguno ni factibilidad técnica.
Desde la mirada de la gestión municipal, estos y otros problemas fueron objeto de la agenda asociada a la actualización o modificación de la normativa urbanística. Cuestiones como la incompatibilidad de los usos del suelo al interior del ejido urbano, la previsión de nuevas áreas de crecimiento y la mejora de la regulación de la subdivisión del suelo configuraron algunas de las preocupaciones del planeamiento municipal en diálogo con la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial (DPOUT). La reubicación de los talleres de transportistas y la movilidad intraurbana de camiones, asociada a la posición relativa de la ciudad de Daireaux en la Ruta del Cereal,
También se asoció este tipo de instrumento a la potencialidad de robustecer el control municipal frente a las estrategias sectoriales de subdividir tierra en áreas rurales o complementarias a través de la figura de la propiedad horizontal (PH).
Pese a que la elaboración de un código de zonificación urbanístico se visualiza como la solución a múltiples problemas, por distintos motivos —escasez de recursos e imposición de otras prioridades— no ha logrado materializarse. Sin embargo, la gestión municipal, actuando de oficio, se las ingenió para implementar ajustes en el proceso administrativo, que le permitieron controlar estas prácticas sectoriales especulativas que operan en los intersticios burocráticos.
En paralelo, y frente a la necesidad recurrente de los municipios de disponer de tierra para lograr acceder a las fuentes de financiamiento habitacional, avanzada la década del 2010 se comenzó a producir un cambio en la trayectoria municipal de la gestión de suelo urbano. A partir de la influencia de la ley 14.449, entre el año 2014 y 2021 se fue configurando al interior del gobierno local la idea de impulsar los CU público-privados, pero ya no como medida
Antes de los CU la principal estrategia municipal para adquirir suelo con destino a vivienda social o facilitar el acceso de la población local a los créditos hipotecarios, había sido la compra directa de tierra o la afectación de tierra de dominio municipal.
Las operaciones realizadas en las localidades de Arboledas y Salazar constituyen antecedentes inmediatos donde se generaron lotes con destino al Pro.Cre.Ar, los cuales fueron habilitados y zonificados por el municipio como Distrito de Urbanización Especial (DUE) en el marco del DL 8.912. La visión municipal respecto a los DUE fue que se trata de un dispositivo administrativo que permitió indicadores urbanísticos diferenciales y facilitó el encuadre en la normativa de usos y ocupación del suelo.
Otro antecedente destacado por el equipo municipal, que se vincula con las prácticas heredadas comentadas en la subsección anterior, es el del barrio La Paz donde se adjudicaron futuras viviendas en una fracción de tierra del dominio municipal que ni siquiera estaba subdividida catastralmente. Para evitar los problemas asociados a la dilación de los tiempos que conlleva la regularización de estos hechos, el municipio, en conjunto con el gobierno provincial, optó por resolver la tramitación mediante la modalidad de loteo público del PLS.
Bajo este mismo régimen urbanístico, la gestión del intendente Esteban Hernando, haciendo uso de la capacidad municipal para construir las obras de infraestructura,
A partir del cambio de gestión en el 2015, el municipio asumió en forma progresiva un rol determinante en el proceso de urbanización local a través de los CU. Para ello, diseñó un procedimiento administrativo que resultó virtuoso y facilitó la multiplicación de las operatorias urbanas.
El régimen del PLS comenzó a ser utilizado como una potente herramienta para desarrollar una política de ampliación de la oferta de suelo urbano con destino a vivienda única, familiar y de ocupación permanente.
A diferencia de otros municipios (
En contraste con otros casos, la figura no se enmarcó en un programa municipal de lotes; más bien, emergió un modelo con cierta flexibilidad en la disposición de los terrenos resultantes, con fuerte protagonismo de la Comisión Municipal de Vivienda y del intendente, donde las operatorias de generación de suelo forman parte de la estrategia de
Entre los instrumentos se registran, además de la consolidación de los CU, la Comisión Municipal de Vivienda, que define los criterios de adjudicación de cada operatoria mediante una ordenanza particular; el Banco de Tierras, que opera solo como una cuenta específica; y el Registro de Demanda, que se actualiza en cada operatoria (ver
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| Ley provincial 14.449 | Provincial | Marco normativo general |
| Programa de Lotes con Servicios | Provincial | Generación de suelo urbano |
| Consorcio urbanístico | Provincial-Municipal-Privado | Promoción urbana |
| Participación en plusvalía | Provincial-Municipal | Financiamiento urbano |
| Proyecto urbano y de subdivisión | Municipal-Privado | Diseño urbano |
| Banco de tierra con cuenta específica | Municipal | Gestión de suelo urbano |
| Registro de Demanda Habitacional | Municipal | Segmentación de la demanda |
| Comisión Municipal de Vivienda | Municipal | Segmentación de la oferta y fijación de precios |
| Cuenta específica | Municipal | Financiamiento urbano |
| Programa municipal de vivienda | Municipal | Financiamiento a la oferta habitacional |
| Programas habitacionales IVBA | Provincial | Financiamiento a la oferta habitacional |
| Crédito hipotecario Pro.Cre.Ar | Nacional | Financiamiento a la demanda habitacional |
El procedimiento administrativo ideado por el Municipio se estructura en cinco etapas que pueden organizarse en dos momentos: uno previo a la resolución provincial que le da encuadre al CU en el marco del régimen del PLS, y otro posterior.
El primer momento está compuesto por los estudios preliminares, etapa en la cual el municipio identifica los predios, evalúa la prefactibilidad urbanística y establece el vínculo con los propietarios. La segunda etapa está constituida por el diseño del proyecto urbano y del acuerdo público-privado, en el cual se consensuan los indicadores urbanísticos, la configuración del loteo, y se elabora el proyecto del plano de subdivisión. También se establece quién realizará las obras de infraestructura, lo relativo a las gestiones y tramitación de las mismas, los plazos y, por último, las unidades inmobiliarias que absorberá cada una de las partes del CU. Este acuerdo conforma un contrato entre las partes.
Este proceso es conducido por la Secretaría de Obras Públicas y Planeamiento, pero en articulación con otras dependencias municipales, como la Secretaría de Servicios Públicos, el Departamento de Catastro, la Secretaría de Desarrollo Social y la Dirección de Asuntos Legales. También se registra la intervención de la Dirección de Planeamiento Urbano municipal para evaluar la factibilidad urbanística de los proyectos, y la Comisión Municipal de Viviendas al momento de organizar la operatoria para enajenar los lotes generados y/o establecer con qué segmentos del Registro de Demanda Habitacional conectar la oferta de los lotes de dominio municipal.
A su vez, las dos etapas del proceso se realizan con el asesoramiento de la SSHC, la cual evalúa si el proyecto de urbanización cumple con los requisitos del PLS y si cuenta con factibilidad técnica de la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial. Si se cumplen ambos requisitos, exige su formalización mediante un convenio firmado por las partes que debe ser ratificado por el Concejo Deliberante. Una vez elevados a la autoridad de aplicación el convenio, el proyecto y la documentación complementaria, la etapa de evaluación provincial da lugar a la firma de la resolución administrativa por medio de la cual el proyecto de urbanización es afectado al régimen del PLS.
A partir de la aprobación y registración del plano comienza la etapa de materialización del proyecto de urbanización, es decir, comienza a correr el plazo de veinticuatro meses que el régimen del PLS establece para que las obras de infraestructura se concreten. En paralelo, puede iniciarse la etapa de comercialización y adjudicación de los lotes, dado que el plano no cuenta con interdicción de venta.
Asimismo, el suelo urbanizado en los CU tiene un fuerte vínculo con el Instituto de la Vivienda, ya que la disponibilidad de tierra municipal permite el anclaje de los programas de construcción de viviendas. El mapa de actores en los cuales gravita el proceso se completa con la Escribanía General de Gobierno, que interviene al momento de escriturar los lotes que el municipio enajena.
Amén del procedimiento, el municipio tuvo una política activa de contactar y
Con una mirada estratégica respecto a cómo orientar el crecimiento urbano,
En este caso, el gobierno local no cedió frente a la pretensión del particular y la negociación no prosperó. El resultado parcial del proceso fue la imposibilidad de avanzar con un plan particularizado de urbanización del sector del Acceso Carlé. Pero, en paralelo, el equipo municipal comenzó a contactar a otros propietarios de tierras localizadas en otros sectores de la ciudad y así poder darle continuidad a la generación de suelo urbano.
El revés recibido en el Acceso Carlé no frenó la iniciativa municipal. La Secretaría de Obras y Planeamiento contactó a los propietarios de tres fracciones de tierra y avanzó con las negociaciones para desarrollar los CU de Sánchez, Lemo y Marchelletti (operaciones urbanas 4, 5 y 6 de la
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|---|---|---|---|---|---|
| Calles El Jardín y Cedros | 2014 | 231 | 12,08 | Municipal | Desarrollo municipal |
| Barrio La Paz | 2017 | 42 | 1,58 | Municipal | Desarrollo municipal |
| Convenio Zapata | 2015 | 58 | 1,82 | Privado | Consorcio público-privado |
| Convenio Sánchez | 2021 | 76 | 2,81 | Privado | Consorcio público-privado |
| Convenio Lemos | 2021 | 40 | 1,01 | Privado | Consorcio público-privado |
| Convenio Marchelletti | 2021 | 42 | 0,98 | Privado | Consorcio público-privado |
| Convenio Pascuad | En estudio | 94 | 2,38 | Privado | Consorcio público-privado |
| TOTAL | - | 583 | 22,66 | - | - |
Al igual que las acciones desarrolladas en Salazar y Las Arboledas, en la cabecera de Daireaux, la tierra de dominio municipal se puso a disposición de los programas habitacionales (operaciones urbanas 1 y 2 de la
De este modo, se consolidó un nuevo esquema de reparto de los costos y los beneficios de la urbanización. El municipio absorbió el 50 % de las unidades inmobiliarias como compensación del capital invertido en las obras de urbanización y por la PMVI, asociadas al cambio de zonificación y el otorgamiento de un mayor aprovechamiento económico de la tierra afectada al régimen del PLS. Por su parte, el propietario absorbió el otro 50 % de los lotes en compensación de la tierra aportada al proceso de urbanización y su beneficio en el CU.
A partir de esta experiencia, el municipio trabajó en tres nuevos CU (operaciones urbanas 4, 5 y 6), los cuales tuvieron aprobación provincial en el año 2021. Estos CU suman en conjunto una oferta de 158 lotes, el 50 % de los cuales los comercializan los privados y el otro 50 % son absorbidos por el Banco de Tierra Municipal, cuyo principal destino fue afectarlos a programas del IVBA.
Por último, al momento de realizar las entrevistas al equipo municipal, el quinto CU, denominado consorcio Pascuad (operación urbana 7), con un total de 94 lotes, se encontraba en evaluación a la espera de la resolución provincial. Pero la mecánica de la operación urbana era equivalente a los CU de Sánchez, Lemo y Marchelletti (operaciones urbanas 4, 5 y 6). Es decir, el municipio aportaba al CU la infraestructura, el encuadre para afectar el loteo al PLS, y el particular aportaba la tierra a subdividir en el sitio, quedándose cada una de las partes con el 50 % de los lotes generados.
En la
En los CU mencionados, el particular solo aportó tierra, mientras que el municipio realizó y financió las obras (apertura de calles, tratamiento, escurrimiento y desagües pluviales; energía eléctrica para alumbrado público y uso domiciliario; extensión de la red de agua potable; red de cloacas; señalización y forestación). Incluso en uno de los CU, logró realizar la red de gas producto del acceso a una línea de financiamiento supralocal.
A diferencia de otros casos, donde los municipios comprometen la realización de obras con el particular y luego
Al mismo tiempo, el municipio se mostró preocupado por garantizar la recuperación de los costos de infraestructura que invierte en los CU, con la vocación de darle sostenibilidad económica a las operaciones urbanas y continuar expandiendo la política municipal de generación de suelo urbano. En el mismo sentido, los lotes que el municipio enajena se adjudican por debajo del precio de mercado, pero a un precio que garantiza la recuperación de costos.
En otras palabras, en el análisis de la enajenación se identifica una política de fijación de precios de urbanización al costo. Y, dentro del stock de suelo municipal, los terrenos se destinan al menos a dos perfiles de demanda, sin que el municipio realice una distinción explícita de precios entre segmentos.
Si, además del stock municipal, se considera el stock de suelo ofertado por el privado en el mismo loteo, el suelo urbano generado en los CU se destina a tres perfiles de demanda: i) sectores medios que disponen de recursos económicos suficientes para afrontar el precio de mercado, a los cuales el particular comercializa sus lotes; ii) sectores medios y medios bajos que disponen de recursos para construir su primera vivienda, pero demandan suelo urbano al municipio; iii) sectores medios bajos y bajos que requieren subsidio, tanto para acceder a la vivienda como a la tierra urbana, y no suelen ser sujetos de crédito.
En esa línea, cada vez que se finaliza un CU y el municipio absorbe los lotes urbanizados en el Banco Municipal de Tierra, la Comisión de Vivienda Local define, en una operatoria
Por otra parte, cabe aclarar que, a diferencia de otros casos estudiados en la provincia de Buenos Aires, el municipio no regula el precio que fija el privado en relación con las unidades inmobiliarias que este absorbe. Pero sí establece la obligación de que los mismos sean destinados a vivienda única, familiar y de ocupación permanente.
Los criterios de fijación de precios del suelo urbanizado de dominio municipal se basan en un esquema de urbanización al costo, sin tasar el componente de la tierra ni los efectos de la valorización inmobiliaria. Es decir, que no se registra la vocación de recuperar plusvalía en la instancia de enajenación de los lotes urbanizados, ni tampoco realizar un subsidio cruzado entre los segmentos de demanda a los que se destina el suelo urbanizado municipal.
La PMVI es una figura que es activada institucional y discursivamente en el régimen de PLS, al momento de firmar el convenio con el propietario, pero que, en la práctica, no queda clara la magnitud de la distribución de cargas y beneficios que absorben las partes del CU. Sin embargo, los referentes municipales perciben que la urbanización consorciada es un modelo en el que impera el
A partir de la reconstrucción de la experiencia de Daireaux, se pudo ver cómo la nueva gestión municipal (2015-2023) resignificó la utilización de los CU que venía haciendo la administración anterior, para constituir una auspiciosa política de generación de suelo urbano. El equipo municipal fue desarrollando capacidades para generar los acuerdos público-privados, urbanizar la tierra de los particulares, asignar lotes a los programas de vivienda social y adjudicar lotes urbanizados con destino a crear un segmento de oferta pública en el mercado local.
Pese a que la primera negociación con un particular no fue exitosa, el nuevo equipo municipal tuvo la capacidad de asimilar la naturaleza del instrumento e ir consolidando acuerdos con el sector privado. Más allá del papel que jugó el encuadre provincial del PLS como condición de posibilidad para la difusión de esta política, la potencia que asumió la política municipal de generación de suelo urbano fue, sin lugar a dudas, producto de la convergencia de tres elementos: la trayectoria del municipio como proveedor de servicios públicos, la voluntad política de la nueva administración municipal y el desarrollo de capacidades técnicas.
El conjunto de actores (propietarios, municipio y destinatarios de los lotes) coincidió en que los CU que promueve el municipio son beneficiosos. La calidad del proceso administrativo ideado y el cumplimiento de los compromisos asumidos por parte del sector público municipal han generado confianza y credibilidad en la difusión del instrumento.
El precio del suelo municipal se fijó por debajo del precio de mercado, lo que contribuye a desmercantilizar el acceso al suelo urbano. Aunque no hay estadísticas oficiales, según fuentes municipales, esto se verifica en el perfil de beneficiarios que acceden al suelo urbanizado y a los programas de viviendas con los que mayoritariamente se articula la oferta de suelo municipal.
En un corto plazo, el municipio logró generar 489 lotes, un volumen de oferta pública muy significativo frente a la demanda registrada a nivel municipal, alcanzando en términos teóricos al 81 % de las familias, ya que en el año 2023 la demanda registrada era de aproximadamente 600 familias. La consolidación de esta política local también fortaleció la posición del municipio al momento de gestionar financiamiento habitacional en otros niveles de gobierno.
Al mismo tiempo, la continuidad de la política podría contribuir a la consolidación de un segmento de oferta pública en el mercado de suelo, el cual, en términos del estándar de urbanización y calidad de emplazamiento, resulta muy satisfactorio en comparación con otras operaciones urbanas del PLS (
Algunas de las cualidades planteadas como parte del perfil de los operadores urbanos públicos (
Los CU fueron más el resultado de un urbanismo contingente, en respuesta a problemas de urgente solución, y la arquitectura institucional diseñada no respondió a los cánones de autarquía, con lo cual la capacidad de operación efectiva se encuentra condicionada por la falta de autonomía en el control de los recursos económicos del proceso de urbanización. Además, el municipio no logró incorporar plenamente la dimensión económica del cálculo de la distribución de cargas y beneficios, ni otros instrumentos de intervención directa en el mercado de suelo previstos en la normativa provincial.
Sin embargo, el balance es altamente positivo, ya que otras de las características vinculadas a los promotores urbanos públicos actualmente se encuentran desplegadas y en procesos de consolidación, lo que transforma a la experiencia del municipio de Daireaux en un caso paradigmático en las políticas de gestión de suelo y redistribución de plusvalías, que sin dudas significan un avance en las acciones públicas orientadas a promover una ciudad más justa e inclusiva.
En suma, la política urbana analizada, donde el municipio tuvo una participación directa en el mercado de suelo, permite observar la potencialidad de los municipios como operadores públicos urbanos y muestra modos concretos de operacionalizar la función social de la propiedad a través de las acciones urbanísticas.
Este trabajo forma parte del proyecto de investigación financiado por la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires: Ideas Proyecto CIC-23 “Banco de Experiencias Locales de Gestión de Suelo Urbano en la provincia de Buenos Aires. Políticas de inclusión social, acceso justo al hábitat e instrumentos de financiamiento”.
Del nivel provincial se contactó a una directora provincial, una directora de línea y un técnico del Programa Lotes con Servicios, todas pertenecientes a la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad. Del equipo municipal se entrevistaron a las responsables de las áreas de Catastro, Planeamiento y Obras Públicas.
En las entrevistas realizadas, se destaca especialmente el crédito subsidiado para la construcción de vivienda y compra de lotes dirigido a sectores medios en el marco del Pro.Cre.Ar y las líneas de financiamiento del Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos Aires.
Esta normativa, sancionada en el año 1977, fue la primera regulación integral del desarrollo urbano de Argentina. Por cuestiones de espacio no es posible abundar en sus orígenes y efectos. En lo que refiere a la regulación del suelo urbano, asigna a los municipios la responsabilidad primaria del ordenamiento territorial y la obligación de instrumentar un proceso de planeamiento en varias etapas, pero establece un control por parte del poder ejecutivo provincial a través del trámite de convalidación.
El intendente pertenece al espacio político del peronismo y sus gestiones se enmarcaron en las diferentes coaliciones que se impulsaron desde dicho espacio en la última década. Asumió su primer mandato (2015-2019) por el Frente para la Victoria (FPV), luego renovó un segundo (2019-2023) por el Frente de Todos (FdT) y un tercero (2023-2027) por Unión por la Patria (UP).
Los problemas derivados del atraso cambiario, los desequilibrios externos y el aumento de la inflación comenzaron en el año 2010 y se agravaron desde el 2012 en adelante (
Se hace referencia aquí a casos donde no hay conocimiento del dominio, las condiciones para subdividir o urbanizar.
De acuerdo con la legislación civil argentina, las personas que ocupan un bien inmueble sin ser propietarias del mismo (existen distintas situaciones por las cuales no se perfecciona la transmisión del dominio, que requiere una escritura pública y su registración en el Registro de la Propiedad Inmueble), pero lo hacen siguiendo unas formas contempladas en la ley, adquieren el derecho de posesión sobre dicho bien (art. 1909 del Código Civil y Comercial), que los habilita a transformarse en propietarios (art. 1897 CCyC). Los derechos posesorios pueden transmitirse gratuita u onerosamente mediante la cesión de derechos (art. 1614 y ss., CCyC), razón por la cual ha emergido un fenómeno que consiste en la compraventa de los mismos.
Se trata de un corredor rural que une la Ruta Provincial 86 con la Ruta Nacional 33 entre los partidos de Pehuajó y Daireaux, que fue pavimentado en el año 2016 y que, como refiere su nombre, está situado en una importante zona agrícola y ganadera y es muy transitado por camiones que transportan productos agropecuarios.
La subdivisión a través de PH busca intersticios legales para promover desarrollos residenciales cerrados sin realizar las gestiones administrativas correspondientes, o evitar las cargas relativas a cesiones, apertura de calles o provisión de infraestructuras que exige la normativa cuando se materializa un uso residencial. Estas prácticas constituyen una gran preocupación en algunos municipios de la provincia, como se expuso en el Seminario
Las medidas curativas son aquellas intervenciones sobre los hechos consumados, que van desde la erradicación hasta la regularización, mientras que las preventivas pretenden anticiparse al fenómeno (
Esta capacidad se debe a que el municipio administra las redes de servicios sanitarios (agua y cloacas), tiene un buen vínculo con la Empresa Distribuidora de Energía Norte S. A. (EDEN), y es contratista de Camuzzi, empresa distribuidora de gas.
Un segmento de demanda específico, en el cual no puedan ingresar quienes buscan refugio en la tierra como resguardo de valor, adquieren segundas residencias o simplemente especulan con la tierra.
El éxito de esta estrategia coincidió con una política tributaria provincial, como es el incremento del impuesto inmobiliario a los baldíos urbanos y/o el impuesto complementario a quienes acrediten la titularidad de más de un inmueble, que ayudó a movilizar tierra en uno de los CU.
La misma consideró la estructuración vial y urbana de la ciudad, las barreras al crecimiento, el análisis de las zonas productivas, las zonas bajas o inundables, la disponibilidad de servicios y la minimización de los costos de infraestructura. Mirando el plano de la ciudad (
Desde el punto de vista metodológico, la estructura de costos y la comparación de precios constituyeron un eje sistemático de indagación en las distintas entrevistas, así como también la solicitud de las fuentes de información que la validan. Cabe aclarar que aunque en este caso los investigadores no pudieron tener acceso a las mismas, desde el municipio se informó la realización de ciertos ejercicios comparativos, que fueron interpretados en términos cualitativos, sin poder determinarse la brecha cuantitativa entre el costo de urbanización, el precio de enajenación pública y el precio de los inmuebles en el mercado.
Se deja constancia que las dos personas comparten la autoría en iguales proporciones. Se agradece a los funcionarios e integrantes de los equipos técnicos de la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad de la provincia de Buenos Aires y del gobierno municipal de Daireaux, especialmente a las personas responsables de las áreas de Catastro, Planeamiento y Obras Públicas.
