En los últimos años, la sanción e implementación en Argentina de leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental, instituidas bajo el marco de la Ley General de Ambiente (N° 25.675/02), ha generado una serie de disputas y controversias en torno a los objetos, objetivos y procedimientos involucrados. Los estudios sobre este tipo de leyes destacan, particularmente, la complejidad de su implementación, ya que cuando las normas nacionales se aplican en las provincias, cambian los contextos y los actores, y se generan nuevos escenarios en los que intervienen otros intereses y relaciones de poder (Gutiérrez, 2016; Isla Raffaele, 2023; Langbehn, 2016).

Una de las tensiones asociadas a estos procesos remite a las competencias entre la Nación y las provincias: a la primera le corresponde legislar el umbral mínimo de conservación, mientras que los estados provinciales —a cargo del dominio de los recursos naturales— les compete cumplir e implementar esos lineamientos en sus territorios. Asimismo, los procesos de implementación reflejan las tensiones internas y entre provincias respecto al desarrollo de actividades productivas y la conservación de recursos naturales, un debate en ocasiones planteado bajo la dicotomía “producción versus conservación” o similares (Langbehn, 2016; Straccia, 2021).

Nuestro análisis,1 en este caso, toma por objeto el proceso de implementación de la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial (en adelante, Ley de Glaciares), una norma clave en la disputa actual por el uso de los recursos hídricos en la zona andina del país.2 Desde sus inicios, las discusiones sobre esta ley estuvieron atravesadas por las tensiones entre el avance del extractivismo minero en la zona cordillerana, la conservación de estos ecosistemas como reservas hídricas estratégicas y la defensa de pueblos y territorios.

En función de aquellos antecedentes, nuestra hipótesis de trabajo es que, durante la implementación de la Ley de Glaciares, diferentes actores despliegan una serie de estrategias para posicionar sus intereses y valoraciones, en las cuales la dimensión espacial —y más precisamente la escalar— se vuelve clave, y que al hacerlo van (re)definiendo, de manera relacionada, el alcance de la ley: a qué se aplica, dónde, cómo y para qué. Para ello partimos de una perspectiva relacional de escala, entendida como despliegue espacial que es producto y medio de relaciones sociales, y a través de la cual se procesa la diferencia espacial. A partir de esta trama definimos las siguientes preguntas orientadoras: ¿quiénes y cómo se movilizaron para establecer el alcance de la Ley de Glaciares desde su sanción en 2010?, ¿qué despliegues y delimitaciones espaciales produjeron?, ¿con qué efectos en cuanto al control de recursos y la protección ambiental?

El análisis se concentra en las prácticas y los argumentos de algunos de los actores clave de ese proceso (funcionarios estatales, organizaciones y colectivos sociales, empresas mineras), organizado en torno a dos momentos: antes y después del primer derrame contaminante en la mina Veladero (departamento Iglesia, San Juan) ocurrido en 2015, un hecho que reconfiguró actores y acciones. Los procesos ocurridos en San Juan (la megaminería como política de estado, el derrame en Veladero) permiten considerar esa provincia como un ámbito clave en las renegociaciones por la implementación de la Ley de Glaciares. Por lo tanto, el análisis se concentra en ese ámbito y, en paralelo, el nivel nacional, un espacio central tanto en la sanción e implementación de la ley como en diferentes procesos judiciales iniciados con respecto a su aplicación y a la evaluación de los responsables del derrame.

La indagación y exposición del proceso de implementación de la ley sigue una estrategia narrativa, es decir, un relato en torno a la trama de eventos, actores y relaciones (Cronon, 1992). Se realizaron entrevistas en profundidad a algunos actores clave del proceso (científicos, técnicos, funcionarios estatales y representantes de asambleas locales) y se consultaron y analizaron diversas fuentes periodísticas, redes sociales, sitios web, fallos judiciales y otros documentos públicos.

El análisis propuesto está orientado por consideraciones teórico-metodológicas en torno a la cuestión escalar, entendida esta como parte del “giro espacial” de las ciencias sociales (Warf y Arias, 2009), que busca dar cuenta de la relevancia de la dimensión espacial en la comprensión de las sociedades contemporáneas y, particularmente, del espacio como condición, producto y medio de procesos sociales (Santos, 1996; Soja, 1985).

La focalización en la escala nos permite problematizar algunos aspectos de la espacialidad vinculados al despliegue geográfico de actuaciones y procesos, en particular la producción de extensiones, contenidos y delimitaciones espaciales. Se retoman, para ello, planteos desarrollados en el campo de la Geografía, especialmente por una serie de geógrafos económicos y políticos, que han desarrollado una extensa crítica a las perspectivas “técnicas o cartográficas” que consideran a la escala como una extensión fija y predeterminada, asumiendo que los procesos se encuentran encerrados o confinados en ciertas unidades territoriales (local, nacional, regional o internacional), relacionados con otros, relativos a otras unidades, en una “escalera” o jerarquía piramidal (Brenner, 2001; Herod y Wright, 2002); a esos niveles estarían vinculados, además, ciertas narrativas escalares, como la que asocia lo global con lo ubicuo y lo móvil, y lo local con lo inmóvil y lo adaptativo o defensivo (González, 2010).

A partir de estudios relativos a las nuevas configuraciones espaciales del capitalismo contemporáneo, se destacan los procesos de reestructuración escalar (por ejemplo, funciones que antes tenían lugar a una cierta escala espacial, como la del Estado nación, han pasado a ser trasnacionales, mientras que otras se han relocalizado) y señalan la necesidad de considerar a la escala como producto social, temporal y espacialmente contingente [Brenner (2001); González (2010); Smith (2002); entre otros]. Como señala González (2010), “las escalas no existen esperando a ser utilizadas en las relaciones sociales, sino que son la propia expresión de estas relaciones”; por lo tanto, nuevas agencias pueden redefinir las escalas de actuación o incluso crear otras. Entonces, por más evidentes que parezcan, las escalas son constructos sociales cuyos orígenes, contenidos, funciones y efectos ameritan ser examinados.

En particular, interesa recuperar la idea de escala como medio para procesar la diferencia espacial (Smith, 2002), es decir, para producir fragmentación, disociación y desigualdad espacial, pero también para desafiarlas, sortearlas o transformarlas mediante la contestación sociopolítica. Smith (op. cit.) condensa esta idea en el concepto de “política de escalas”, que expresa que la escala no se constituye solo como mera plataforma de circulación del capital, sino también como medio para luchas políticas, económicas, culturales y ambientales. De esta manera, se enfatiza que las relaciones escalares son, inevitablemente, relaciones de poder y median cambios en las geometrías de poder.

Estas propuestas señalan, además, que la metáfora de “red escalar” resulta potente para entender los procesos en los que opera la política de escalas y mostrar las asociaciones y, por ende, las mezclas y las hibridaciones interescalares, a la vez que alejarse del sentido esencialista de “escalera” y de la jerarquización que presupone. En un sentido similar, cabe destacar el concepto de “saltos de escalas” (Smith, 2002; Swyngedouw, 2004) para aludir a las estrategias de los actores para escalar en sus demandas y, así, resistir y superar su control y confinamiento en un espacio particular.

En los últimos años, se ha producido una variada bibliografía en América Latina que, a partir de aquellas propuestas críticas relacionales, busca trascender la escala en tanto herramienta analítica para conceptualizarla como estrategia política en procesos neoliberalizadores, como la privatización del agua y la creación de mercados hídricos (Torres Salinas et al., 2017), la mercantilización directa e indirecta del patrimonio cultural (Scifoni et al., 2018) y las políticas hidrocarburíferas vinculadas a grandes emprendimientos extractivos con técnicas no convencionales (García y Scardino, 2021). Otros trabajos abordan las disputas por la sanción e implementación de normas ambientales en Argentina —en particular, de leyes de presupuestos mínimos— y su carácter multiescalar. Por ejemplo, Christel y Torunczyk (2017) analizan las tensiones en torno a la Ley de Glaciares en términos de soberanías subnacionales y nacional. En relación con la Ley de Humedales, Straccia et al. (2021) analizan la dimensión glocal del debate y afirman que la escala de discusión por la protección de los humedales no se explica solo por las relaciones entre actores sociales, sino también por las interacciones con procesos ambientales (como inundaciones) y los contextos de oportunidad que habilitan.

La mayor parte de estas investigaciones apela al concepto de “política de escala” y se centra en procesos de escalamiento y de conformación de estrategias multiescalares, por lo general vinculadas a un tipo de actor social (organizaciones y movimientos sociales, estados municipales o corporaciones). En cambio, nuestra propuesta no se enfoca en un tipo de actor en particular, sino que, teniendo como objeto la implementación de la Ley Nacional de Glaciares y la (re)definición de sus alcances, busca explorar cómo se ponen en juego, de manera relacional, escalas instituidas (relativas a competencias y jurisdicciones estatales) y escalas producidas por actores no estatales.

Las discusiones por la sanción de la Ley de Glaciares se produjeron en un contexto marcado por la preocupación ante los efectos del cambio climático sobre los glaciares, la expansión del extractivismo minero (y la conflictividad en torno a él) y las disputas por los alcances de las leyes de presupuestos mínimos y las competencias respectivas entre la Nación y las provincias (Isla Raffaele, 2023).

Desde la década de 1990, en Argentina rige un importante marco regulatorio orientado a impulsar el desarrollo de la minería mediante grandes beneficios y exenciones a las empresas trasnacionales, con el fin de incentivar su instalación (Svampa et al., 2009). Se impuso así desde el Estado un discurso y una práctica que legitimó la actividad minera —en espacial la minería a cielo abierto— como motor del desarrollo en provincias con importantes reservas metalíferas, caracterizadas como “económicamente atrasadas y socialmente empobrecidas” (Acsebrud, 2012, p. 109).

Este marco regulatorio fue impulsado, entre otros, por legisladores que buscaban instalar la actividad en sus provincias. Entre ellos se destaca el político sanjuanino José Luis Gioja, uno de los principales defensores de la reforma legislativa y quien, luego, como gobernador, promovió y favoreció el desarrollo de la megaminería. Durante su gestión fueron aprobados los emprendimientos metalíferos Veladero, Pascua Lama, Gualcamayo y Casposo. Con la instalación de Veladero en 2003, San Juan se convirtió en la principal productora de oro en el país, representando casi el 60% de la producción nacional (Álvarez y Acsebrud, 2014). Así, San Juan ocupa un lugar central en la cartografía minera, a la vez que se ha constituido como la principal actividad exportadora de la provincia (Ministerio de Hacienda, 2019).

Asimismo, el debate por la sanción de la Ley de Glaciares se dio en un contexto de surgimiento de múltiples y diversos procesos de conflictividad socioambiental en áreas donde se intentaban instalar proyectos metalíferos a gran escala, que fueron conformando un movimiento nacional de resistencia al extractivismo minero (Svampa et al., 2009; Wagner, 2016).

En ese contexto, en 2008 se sancionó la primera Ley de Glaciares (Ley 26.418), que fue rápidamente vetada por el Poder Ejecutivo Nacional bajo el argumento de que podría afectar el desarrollo económico de las provincias cordilleranas, ya que prohibía la realización de cualquier actividad —incluida la minera— en los glaciares y en el ambiente periglacial. A su vez, en el veto se señaló que esa ley afectaba las competencias provinciales y priorizaba los aspectos ambientales por sobre las actividades económicas, las cuales podrían llevarse adelante en perfecto cuidado del ambiente. Para diversos sectores, este veto estuvo impulsado por la presión del sector minero, en especial de la empresa multinacional Barrick Gold, por lo que se lo denominó públicamente “Veto Barrick Gold” (Isla Raffaele, 2015).3 Posteriormente, en un contexto en el que el poder legislativo nacional debatía nuevamente la Ley de Glaciares, ocho provincias cordilleranas se comprometieron a impulsar legislaciones provinciales sobre glaciares; en ese marco, San Juan promulgó su propia ley de protección (Bottaro y Sola Álvarez, 2018).4

Durante 2009 y 2010, el incremento de la presión social para sancionar una ley nacional de glaciares ante el avance de la actividad minera llevó al acuerdo entre legisladores que impulsaban distintos proyectos. Finalmente, en 2010 se sancionó la Ley 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial (Isla Raffaele, 2015, 2023). Esta norma establece lineamientos para proteger esos ecosistemas con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para diversos usos. Determina la realización de un Inventario Nacional de Glaciares (ING), a cargo del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), destinado a identificar todos los glaciares y geoformas periglaciales que actúan como reservas hídricas. A su vez, la norma prohíbe todas aquellas actividades que puedan afectar a los glaciares y el ambiente periglacial, incluyendo específicamente la exploración y explotación minera.

Desde un comienzo, las discusiones por la Ley de Glaciares estuvieron atravesadas por la cuestión escalar. Como se señaló en la Introducción, las leyes de presupuestos mínimos implican una redistribución de competencias entre la Nación y las provincias que se renegocia, total o parcialmente, durante los procesos de sanción e implementación de la norma. En el debate por la Ley de Glaciares y en su implementación, se reabrieron discusiones con respecto a la autonomía provincial en materia de dominio y uso de los recursos naturales (Martín y Healey, 2020; Rojas y Wagner, 2021). Por un lado, se debatió si el ING debía realizarlo cada provincia, como había sucedido con la Ley 26.331/2007 de Presupuestos Mínimos de Protección de Bosques Nativos, o si, por el contrario, debía encargarse un único organismo para garantizar un criterio uniforme de identificación en todo el país y evitar las dificultades que aquella otra ley tuvo a nivel provincial; finalmente, se optó por esta última opción. Por otro lado, la prohibición de determinadas actividades sobre los glaciares y ambientes periglaciales generó la resistencia de aquellos gobiernos provinciales donde la minería es una actividad económica importante, así como de las empresas mineras, que percibieron a la Ley de Glaciares como una amenaza a sus intereses (Isla Raffaele, 2023).

A partir de la sanción de la Ley de Glaciares, diversos actores desplegaron una serie de estrategias con el fin de obstaculizar o redefinir la implementación de la norma. En ese proceso, en particular, algunos instituyeron un acontecimiento —el derrame de sustancias tóxicas en la mina Veladero— como un evento clave que reabrió ciertos debates, generó controversias y provocó el reposicionamiento de otros actores. En específico, reabrió el debate en torno a las competencias estatales (Nación-provincias) en materia de recursos y problemas ambientales, que pasó a ser procesado en el Poder Judicial, a la vez que contribuyó a que el riesgo de contaminación y la definición e identificación de los glaciares se constituyeran en controversias científico-técnicas (Isla Raffaele, 2023; Rojas y Wagner, 2021).5

Nuestro interés en este artículo se centró en la implementación de la Ley de Glaciares, examinada desde una lente particular: la política de escalas, es decir, desde la producción de escalas como medio para posicionar intereses específicos frente a las diferencias espaciales.

Ciertamente, las disputas y controversias en torno a la implementación de esta norma —inscriptas en un debate más amplio acerca de los efectos de la megaminería— expresan una serie de diferencias espaciales problemáticas. La primera de ellas refiere a la delimitación de áreas protegidas (glaciares, ambiente periglacial) y áreas liberadas a la explotación de recursos. Esta diferencia viene siendo procesada, en parte, en la disputa por el alcance de las competencias territoriales del Estado nacional y de las provincias acerca de los presupuestos mínimos ambientales y el dominio y uso productivo de los recursos naturales. La segunda de estas diferencias espaciales problemáticas implica cuestiones de (in)justicia, en tanto refiere a la desigual localización de los efectos negativos y positivos del extractivismo: por un lado, la contaminación y escasez del agua, la destrucción del patrimonio natural y el desplazamiento de actividades productivas, ubicadas mayormente en Jáchal e Iglesia; por otro lado, las inversiones en infraestructuras (edificios públicos, rutas y autopistas) situadas en la capital provincial y en algunos circuitos turísticos (por ejemplo, la Ruta Nacional 150).

Para defender y sostener aquellas diferencias y desigualdades espaciales, o bien para sortearlas o transformarlas, una serie de actores se movilizaron desplegando diferentes políticas de escalas en la redefinición del alcance de la Ley Nacional de Glaciares en relación con el objeto, modo y ámbito de protección. Hemos observado cómo algunos actores, más que sortear o diluir confinamientos espaciales, buscaron crearlos o sostenerlos; también, que los saltos y asociaciones escalares no solo constituyeron prácticas de los actores hegemónicos, sino también de los subalternos.

Todas estas estrategias han conllevado procesos de producción de escala con el fin de lograr el control o comando del espacio. Incluso las propias delimitaciones instituidas (las relativas a las jurisdicciones estatales nacional y provinciales) también son producción de escala, en tanto los alcances de las respectivas competencias se constituyeron en objeto de disputa y reinvención, resueltas temporariamente a través de los fallos de la CSJN.

Por último, cabe mencionar, a modo de reflexión, que este proceso fue mostrando las limitaciones de la opción nacionalizadora del ING con el fin de gestionar las diferencias geográficas interprovinciales —a partir del antecedente de la Ley de Presupuestos Mínimos de Bosques Nativos—, a la vez que interpela los debates sobre los proyectos de Ley de Humedales.